_一事一议_制度下农村公共产品供给难题解读

“一事一议”制度下农村公共产品供给难题解读朱刚　(南京师范大学公共管理学院,江苏南京210097)摘要　“一事一议”制度作为农村公共产品供给制度,存在着众多的制度难题。

公共产品提供是一个复杂的集体选择过程,其中,最主要有2个难题:一是农村居民的偏好如何真实显示;二是如何进行个人偏好加权形成集体选择。

公共产品理论对此进行了深入的解读,提出了从制度层面解决上述问题的思路和方法。

关键词　一事一议;农村公共产品;偏好显示;偏好加权中图分类号　F304.3 文献标识码　A 文章编号　0517-6611(2008)35-15705-03I nterpret a ti on of the Supply Problem s of Rura l Publi c Goods under “One Project One D iscussion ”System ZHU Gang (College of Public Management,Nanjing Nor mal University,Nanjing,J iangsu 210097)Abstract A s the supp ly system of rural public goods,the “one p r oject one discussi on ”system had s ome system p r oblem s .The supp ly of public goods was a comp lex p rocess of collective choice .There were t w o main p r oblem s in it: 1.How to show true p references of rural resi 2dents; 2.How to conduct pers onal p references weight to f or m collective choice .In 2dep th interp retation of public goods theory was carried out .I deas and methods of these p r oblem s were p roposed from the system level .Key words “One p r oject one discussi on ”system;Rural public goods;Preference show;Preference weight基金项目　江苏省哲学社会科学研究“十五”规划基金项目(04ZZ A001)。

作者简介　朱刚(1984-),男,江苏常熟人,硕士研究生,研究方向:政府职能与第三部门。

收稿日期　20082092221　“一事一议”制度“一事一议”是指在农村税费改革或取消后,为兴办村民直接受益的集体生产生活等公益事业,遵循量力而行、群众受益、民主决策、上限控制、定向使用、财务公开的原则,通过村民大会或村民代表会议集体讨论,筹集项目所需资金和劳务的一种农村公共产品提供方式[1]。

关于通过“一事一议”筹资筹劳的适用范围中央有明确的规定,即“村内农田水利基本建设、道路修建、植树造林、农业综合开发有关的土地治理项目和村民认为需要兴办的集体生产生活等其他公益事业项目”[2]。

可见,“一事一议”制度是在解决一级公共产品供给时,为了反映农民对公共产品的真实需求而采取的主要表达方式之一。

从理论上说,“一事一议”是一种通过政治程序来提供公共产品和服务的制度安排,是构建农村基层社区公共财政框架的制度创新,构成了公共选择制度的雏形。

2　农村公共产品的特殊性与集体选择过程农村公共产品是指相对于农民的“私人产品”而言,用于满足农村的公共需要,具有不可分割性、非竞争性、非排他性的产品。

也就是说,公共产品常出现下列情况:承担了成本,但是不能完全享有收益(基于过高的排他成本或者根本不具有排他的可能性);或者享有了收益,但是没有承担成本(搭便车行为)。

成本与收益之间关系的不确定性,使得决策者———公共产品的消费者农民得不到直截了当的反馈。

这产生了2种可能,一是成员意识不到自己的利益所在;二是基于收益和成本的比例在农村群体成员之间的不对称分布,个体偏好会有所不同。

相对于私人物品而言,公共产品的另一个特殊性在于缺乏一种表达需求和定价机制。

竞争性的私人物品通过市场交换所获得的收入提供了公众对于该项物品需求的信息。

但是,在惩罚威胁下得到的税收却不表达对于一项公共物品的偏好。

因此,集体消费单位(由该辖区内所有潜在的公共物品受益者组成,通常情况下辖区政府是此集体消费单位的当然代理者)需要建立替代性的价格机制,来表达其对公共物品的需求[3]。

公共物品的上述2个特性使得要靠市场机制来解决公共物品的供给要么几乎是不可能,要么会供给不足。

通常的解决办法是政府承担起公共物品的供给职能,并通过征税的方式来筹集资金。

而在农村,就是用“一事一议”的公共选择制度来提供公共产品,在此过程中,涉及到复杂的集体决策,其核心难题:一是农村居民的偏好如何真实显示;二是如何进行个人偏好加权形成集体选择。

3　农村公共产品偏好显示及偏好加权偏好是指个体对2个或2个以上选择对象之间关系的一种主观感觉。

社会公众在私人产品面前会真实地显示其偏好,但在公共产品面前不一定真实地显示其偏好[4]。

公共选择理论认为,没有一种理想的机制能够将所有的个人偏好综合为一种社会选择,由于公共产品需求的决定大多以投票的方式,通过多层委托———代理来进行,因而必然存在偏好显示与偏好加权这2个基本问题。

3.1　偏好显示问题　现实生活中,人们显示公共产品偏好最基本的途径,也是使用最多的手段就是投票。

从经济学角度看,正是受投票净预期收益的驱使才促使人们采取这样的行为。

但对于投票者来说,还存在另一个问题:什么情况下投赞成票?什么情况下投反对票?这取决于他从公共产品方案中获得的预期收益与为此承担的税收份额之比较。

如果边际收益不少于税收份额,他就会投赞成票。

在实际生活中,人们对公共产品供给方案的态度受许多因素的影响,其中投票者的收入水平和税收制度是2个重要的因素。

农村一般农民收入水平不高,较城镇居民,农民更不愿意放弃私人产品的消费来换取更多的公共产品,即农民较城镇居民其边际替代率会小一些。

而随着2006年农业税和乡镇统筹费取消后,农民每年缴纳的费用不得超过15元,并且实行现收现支方式,每项公共事务由农民采取投票方式决定支出预算。

在“一事一议”制度安排下,为了促使农民真实地显示其偏好,可以借鉴公共选择理论提出的2种方案:征税投票和投否决票。

3.1.1　征税投票。

这是美国公共选择学派的代表人物之一安徽农业科学,Journal of Anhui Agri .Sci .2008,36(35):15705-15707责任编辑　罗芸　责任校对　李洪戈登・塔洛克设计的。

其基本思路是要求每个人对公共产品方案投票时必须显示其偏好强度,并通过对投票人征收某种税收促使其真实地显示偏好,然后宣布偏好强度最大的方案获胜。

设X、Y、Z3人对方案A和B表决,如果A方案获胜能给X和Z带来30和20元的预期收益,而B方案获胜能给Y 带来40元的预期收益。

为保证偏好显示的真实性,需要征税。

就X而言,他参与投票则会使A获胜,否则会使B获胜,说明X是否参与投票结果大不一样,这时,X就要纳税。

税额等于B获胜时Y的预期总收益与Z的预期总收益之差,即20元(40元-20元)。

同理,Z也要纳税,税额为10元(40元-30元),Y则不必纳税,因为无论Y是否参与投票,结果都是A获胜。

这种规则的设计使每个人面临压力和激励去显示自己的真实偏好,如果X申报的收益少于20元,则B获胜;如果X申报的收益大于20元,则A获胜。

显然,没有鼓励少报或多报,否则,就要冒失败或纳税的风险。

征税投票方案参见表1。

表1　征税投票方案Table1　Program of t ax vote元投票人Voter 方案Sche meA B税收TaxX3020Y400Z2010总额T otal5040303.1.2　投否决票。

这是由美国另一位公共选择学派的代表人物丹尼斯・缪勒设计的。

其基本思路是每个投票者都提出一个方案,加上维持现状的方案共(n+1)个,投票顺序随即决定,但实行一票否决制,且每人只能投1次否决票否决其中的方案,最后留下的便是获胜的方案。

设X、Y、Z3人决定一块土地的用途,现已提出A、B、C3个方案,其内容分别为建广场、做草坪、建停车场,维持现状的方案为M,其内容为闲置。

假定4个方案给X、Y、Z3人带来的预期收益分别是A(20、20、100),B(30、50、30),C(50、40、40),M(0、0、0)。

每人都否决预期收益最小的方案,结果X、Y否决了A,Z否决了B,剩下方案C获胜。

这种规则会使每个人都有机会表达自己的偏好,同时又有权否决对自己最不利的方案,因此每个人都抱这样的动机:不要提出被其他成员强烈反对的方案,相反还要积极考虑其他成员的利益。

投否决票方案参见表2。

表2　投否决票方案Table2　Program of veto vote元投票人VoterA B C MX2030500Y2050400Z10030400总额T otal1401101300 以上2种方案从不同角度探讨了如何真实显示偏好问题,对“一事一议”制度下农村公共产品需求偏好显示具有较好的理论及实践指导意义。

3.2　偏好加权问题　假定农民能真实地显示对公共产品的个人偏好,那么如何把个人偏好加权成一个集体的偏好?在现代民主社会,偏好加权仍然是通过投票得以完成的。

为此,人们提出了许多投票规则,包括全体一致规则、最优多数规则、相对多数规则、简单多数规则和数点选举法等。

这些规则在特定条件下都有其可取之处。

3.2.1　全体一致规则。

某一公共产品方案交全体当事人投票,只有当所有参与者一致同意后方可实施。

这一规则照顾到每个人的利益,又不使任何人受损并至少使一人受益,从而实现帕累托最优。

现实生活中,农村公共产品决策中的“一事一议”制度设计,从本质上讲就是一个“全体一致规则”的投票。

3.2.2　最优多数规则。

投票中表决一个方案通常有2种成本,一个是决策成本,包括投票所需时间、交通成本以及修改、解释方案所需的成本;另一个是预期外在成本,即一个方案强制实施后给他人带来的损失。

若一个方案必须在决策成本和预期外在成本之和最小时才能通过,那便是最优多数规则。

3.2.3　相对多数规则。

在这一规则中,每个投票者据其偏好的顺序对方案进行排列。

假定有N项方案,则对最佳选择投第1顺序,而对最差选择投第N顺序,最后将所有投票者的顺序数相加,得到最低顺序数的议题即为获胜。