浅谈我国住房公积金制度

住房公积金制度的定位和主要作用住房公积金制度的建立，为我国城镇住房体制顺利转轨、引导职工住房观念转换、提高职工住房消费支付能力、培育促进住房金融业发展和推动房地产市场形成发展，发挥了巨大作用。

住房公积金制度是一项政策性的住房保障制度根据1999年颁布、2002年修订的《住房公积金管理条例》，住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体(以下统称单位)及其在职职工缴存的长期住房储金。

同时规定，职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有。

住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，任何单位和个人不得挪作他用。

住房保障功能是住房公积金的最根本功能。

住房公积金制度实质是政府为解决职工家庭住房问题提供的一种政策性融资渠道，在我国住房保障和社会保障体系中占有非常重要的地位。

住房公积金制度具有强制性、互助性和保障性特点住房公积金是一项强制与鼓励相结合的制度，包括雇主与雇员共同缴付、对公积金部分免征个人所得税、利用公积金贷款购房以及公积金贷款实行优惠利率等几个组成部分。

其特点是，公积金账户中的钱是缴存人个人所有的钱，通过大家缴存、有购房需求的人借贷的方式实现互助。

住房公积金制度具有强制性、互助性和保障性特点。

具体来说，体现在以下几个方面：其一，“强制”地调整人们的消费结构，人们必须把一部分收入积累起来用于住房消费；其二，增强工薪阶层购房能力，雇主必须按1∶1的比例在缴存人账户中存入等额的钱；其三，具有强大的互助功能，人们可以从社会归集的公积金中贷款用于住房消费；其四，公积金账户缴存的钱免缴个人所得税；其五，公积金贷款可享受低于商业银行普通住房贷款利率的政策性优惠利率。

公积金制度在保障中低收入群体住房需求方面已发挥重要作用首先，住房公积金制度提高了职工住房消费能力，直接支持改善居民家庭住房条件。

截至2007年年末，住房公积金实际缴存职工人数为7187.91万人，缴存总额为16230.30亿元，累计为830.04万户职工家庭发放个人住房贷款8565.90亿元，累计支持了4200多万职工改善住房条件(数据截至2007年10月)。

其次，住房公积金制度为建立和完善廉租住房制度提供了资金支持。

廉租住房制度是住房保障制度的核心。

2007年，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》中明确提出，住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用之后全部用于廉租住房建设。

2007年年末，廉租住房补充资金总额为130.03亿元，余额为51.03亿元，累计向同级财政上缴城市廉租住房建设补充资金79亿元。

住房公积金制度目前存在的主要问题及原因分析自2002年国务院修订《住房公积金管理条例》并颁发《国务院关于进一步加强住房公积金管理的通知》以来，按照该条例和文件要求，各地对住房公积金管理体制和机构进行了调整，在健全决策体制、加强规范化管理等方面取得了显著成效。

但就全国而言，当前各地住房公积金制度运作和发展，仍然面临如下问题亟待解决。

住房公积金制度覆盖率较低，覆盖面较窄尽管截至2007年年末，全国住房公积金缴存人数为7187.91万人，比2006年增长了3.77%，但是与《住房公积金管理条例》规定的覆盖城镇在职职工的要求相比，仍然差距较大。

原因一是部分国有企业和事业单位职工因改制脱离出公积金体系，原来建立了住房公积金制度的职工因身份的改变而停缴了住房公积金。

二是部分外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业，由于种种原因不愿为职工缴纳住房公积金。

三是部分单位实行对所谓编制内的正式员工缴纳住房公积金，而对聘用的员工则不予缴纳住房公积金。

与此同时，城镇个体工商户、自由职业人员、外来进城务工人员、在城市有固定工作的农民工等群体还没有纳入住房公积金制度之中。

住房公积金资金效率有待进一步提高2007年，住房公积金使用率(个人提取总额、个人贷款余额与购买国债余额之和占缴存总额的比例)为74.58%，住房公积金运用率(个人贷款余额与购买国债余额之和占缴存余额的比例)为57.24%，沉淀资金为2186.55亿元，沉淀资金占缴存余额的比例为22.76%。

住房公积金使用方式单一是造成资金效率不高的重要原因。

目前，住房公积金资金除少量用于购买国债外(2007年购买国债余额为405.76亿元，占住房公积金缴存余额的比例为4.22%)，大部分用于发放个人住房贷款。

由此又进一步形成住房公积金使用的公平问题，即在高收入者与低收入者群体之间，前者有能力购房，成为公积金贷款的主要受益者；而后者由于无能力购房，既不能享受公积金贷款的优惠利率，也难以提取使用住房公积金，同时还要以较低利率强制储蓄承受利息损失。

住房公积金制度发展呈现地区性与阶段性的不平衡现象2007年年末，东、中、西部地区实际缴存职工人数分别为3567.63万人、1982.24 万人和1638.05万人，分别比上年末增长4.89%、4.19%和1.55%。

2007年的缴存额分别为2135.24亿元、708.07亿元和699.61亿元，同比分别增长17.96%、22% 和30.18%；当年发放个人贷款额分别为1398.74亿元、397.47亿元和405.37亿元，同比分别增长16.78%、17.31%和77.3%。

尽管中西部地区的缴存额和发放贷款额的增长速度较快，但从总量上看与东部地区差距较大。

同时，各地住房公积金的资金整体运用和融资效率状况也存在比较明显的差异。

在沿海和经济发达地区，住房公积金个人购房贷款发放率较高，资金运用率平均达到75%以上，而在经济发展相对较缓的西部及中部地区，住房公积金总体资金运用率平均仍不足50%。

造成以上地区差异的原因，主要是由于各地社会经济发展水平不同，导致住房公积金制度处于不同的发展阶段。

住房公积金的风险管理问题日益突出目前，我国住房公积金个人住房贷款总体质量较高，资金总体处于安全状态。

截至2007年年底，全国住房公积金个人贷款余额占缴存余额的比例(即个贷率)为52.83%，当年个人贷款发放额占当年缴存额的比例为62.14%，个人贷款逾期余额为2.8亿元，全国平均逾期率为0.06%，年末贷款风险准备金余额为233.18亿元，占贷款余额的4.58%(该比例远远超过一般商业银行风险准备金占信贷资产余额1% 的比例)。

另一方面，住房公积金在风险管理方面仍存在一些突出问题，需要予以高度重视和解决。

一是住房公积金资金挤占挪用问题尚未完全解决。

2007年，住房公积金项目贷款、单位贷款和挤占挪用资金余额为17.44亿元，占缴存余额的比例为0.18%，主要是2002年国务院《住房公积金管理条例》修订前发放的经济适用房和危旧房改造等项目贷款。

二是住房公积金投资风险仍然存在。

按照《住房公积金管理条例》，住房公积金沉淀资金只能投资购买国债。

从2004年开始，原建设部会同财政部、中国人民银行发出紧急通知，要求各地只能通过银行间债券市场购买国债。

但个别地方为提高收益率违规操作，导致潜伏着较大的金融风险。

三是住房公积金个人贷款担保机制不完善潜藏风险。

目前住房公积金制度实行属地管理，各地住房公积金个人贷款业务和与之配套的担保业务相互隔离，这种地区分割且封闭运作的担保模式存在着无法分散和规避区域性经济和房价波动引致的贷款风险的系统缺陷。

未来住房公积金制度的发展方向与政策建议根据以上分析，建议未来应在进一步完善住房公积金制度的基础上，加大住房公积金制度向中低收入家庭的政策倾斜，同时逐步向政策性住房金融发展。

进一步完善住房公积金制度一是继续强化住房公积金归集工作，扩大公积金制度覆盖范围。

重点做好非公有制经济组织建立住房公积金制度工作，做到应建尽建，应缴尽缴。

逐步将住房公积金归集面由现行的在职职工覆盖到包括在城市中有固定工作的农民工在内的城镇各类就业群体。

结合农民工流动特点，探索《住房公积金管理条例》中关于农民工的有关规定的实施意见。

二是要提高使用效率，合理扩大住房公积金提取和使用范围。

就中西部地区而言，主要应进一步面向广大职工，大力发展个人购房贷款业务，可适当放宽个人购房贷款的政策条件，扩大贷款政策额度，让更多的职工通过享受住房公积金低息贷款购房以改善住房条件。

同时，有条件的地方可以提取住房公积金用于支付住房租金、物业管理费、物业维修资金等相关基本住房消费。

三是建立风险管理体系，保障资金安全。

一方面，在住房公积金资金流转和业务运作的各个环节，加强风险防范意识，通过风险关键点查找和诊断，建立完善监督和制衡机制，形成严密完整的风险内控体系。

另一方面，要研究建立住房公积金跨区域流动机制，提高资金的整体使用效益，逐步构筑跨地区的住房信贷风险分散、转移和防范控制体系，促进我国住房金融业的持续健康发展。

住房公积金制度应重点向中低收入家庭倾斜在住房公积金制度的发展过程中，国内和国际经验都表明，住房公积金对提高中低收入家庭的住房消费能力和住房水平效果明显。

建议未来在公积金的使用途径上，进一步向中低收入家庭倾斜，发挥公积金制度在帮助中低收入家庭解决住房困难中的作用。

这样既可减少公积金沉淀规模，又可帮助解决住房保障体系建设所需要的资金问题。

例如，可以对中低收入家庭利用公积金购买限价房、经济适用房等政策性住房，在利率、期限上给予优惠；进一步简化公积金贷款手续，制定符合当地情况的政策措施，允许低收入家庭提取公积金用于房租、物业管理费等住房消费支出；增加住房公积金增值收益中用于购买或建造廉租房的比例，保证对低收入家庭的住房供应等。

住房公积金制度可以逐步向政策性住房金融发展目前，我国现有的住房公积金制度既不同于新加坡的综合性社会保障，也不同于其他市场经济国家的政策性住房金融制度。

从住房公积金制度未来发展趋势看，目前主要有两种观点：一是以住房公积金制度为基础向政策性住房金融发展，首先可把公积金账户发展为住房储蓄账户。

公积金账户与住房储蓄账户的共同点是，其账户金额都只能用于住房消费；其不同点是，公积金账户的缴存额是有政策限制的，住房储蓄账户可实行在公积金提取比例之上、个人工资水平之内自愿缴存的政策。

由于按政策存入这种账户的收入可免征个人所得税，这实际上等于财政通过减免税的方式对缴存人提供购房补贴。

这将极大提高“夹心层”人群购房能力，并促使他们更多依靠自己力量来满足住房需求。

二是整合养老金与住房公积金个人账户，建立广义的公积金制度。

可以借鉴新加坡的做法，建立住房和养老相统一的公积金制度，把基本养老保险中的个人账户分离出来与住房公积金账户合并，由一个机构统一管理。

账户之间可以融通，但不能占用或挪用资金。

由于住房公积金和养老金个人账户的缴费基数相同，而且都是税前列支，因而具备统一征缴的条件。