土地利用规划的制度分析框架与理论命题_陈丽

改革开放以来，作为基本生产要素的土地资源对我国经济增长、城市建设及其它各项建设起了至关重要的作用。

据统计结果显示，２００３年至２００６年，全国建设占用耕地面积为６８．０万公顷，年均占用１７．０万公顷。

①已有研究表明：我国农地非农化的波动周期与经济发展周期紧密一致，各省区之间ＧＤＰ总量与建设占用耕地之间存在幂指数的关系（陈江龙，２００３；曲福田，２００６）。

同时，非农建设用地的迅速扩张，导致我国耕地面积大量减少，并存在耕地污染、生态环境恶化、失地农民增加等现象。

目前全国失地农民有３５００万人左右，按目前的土地征用速度，预计到２０３０年失地农民将增至１．１亿人。

②可见，基于我国人口众多、土地资源相对稀缺的基本国情，随着工业化、城市化进程的深入推进，且面临着日益紧张而残酷的国际与区域竞争，大量土地资源迅速地向非农用途转移将使得国家粮食有效供给、社会稳定、生态环境安全和经济可持续发展存在严重隐忧。

土地利用规划是政府优化土地资源配置的重要手段之一。

自１９９０年以来，我国先后开展了两轮全国土地利用总体规划的编制。

第一轮规划（１９９０）在执行过程中被终止，对规划思想、目标和方法进行了大的调整后，重新编制了第二轮规划（１９９７）。

虽然第二轮规划在耕地保护和控制建设用地盲目扩张等方面发挥了积极的作用，但随着规划编制社会经济背景的快速变化，规划实施中出现了用地指标不断被突破、规划方案调整频繁、违规用地现象普遍、圈地现象严重等一系列问题（国土资源部耕地保护与经济发展调研组，２００２；张跃进，２００４；中国国土资源报，２００６），而土地利用规划的预期目标并没有得到实现。

这些事实促使专家、学者对我国土地利用规划实施状况进行理论反思：我国土地用途分区管制、基本农田保护等制度的确立以及土地利用总体规划的编制与实施，虽然在空间、时间和数量上对土地资源配置建立了法律体系，但非农建设用地的扩张、耕地过度消耗、利益主体之间矛盾冲突的势头仍得不到有效控制，其核心是土地利用规划中集体理性与个体理性的冲突，不同利益主体之间的利益机制缺失（师学义，２００５）。

因此，本文在现有土地利用规划理论研究评述基础上，运用制度经济学理论与方法，从制度分析视角构建我国转型时期土地利用规划的制度分析框架，并阐释其重要的理论命题，为系统深入地分析我国转型时期土地利用规划的有效实施提供理论基础。

一、现有研究视角的评述土地利用规划是一项涉及多学科、多部门、多时序的系统工程。

各领域专家从不同的角度对规划的内涵有不同的解释，致使土地利用规划研究产生了不同的视角和范畴，其研究成果也涉及科学、工程技术、信息技术以及土地利用规划决策、规划政策、规划管理、规划实施等方面。

然而，随着经济日趋全球化、社会依赖程度日益复杂多样化，市场机制难以有效地解决日益突出的人口、资源和环境问题时，在可持续发展观影响下的各国土地利用规划逐步由技术主导研究转向与社会经济发展密切相关的土地利用规划的制度与政策研究中。

当前国际上对土地利用规划理论研究的一个重要角度就是运用经济学、政治学和社会学的理论研究成果，解释规划的“政治性”和实际规划工作中的大量政治问题（Ｂｅｔｔｓ，１９９５；Ｄｏ－ｍｉｎｉｔｚ和Ｍａｎｓｋｉ，１９９６）。

尽管它们的研究方法各异，研究重点也各有侧重，但都获得了一致的研究结论，即规划理论的核心组成部分主要包括规划过程和社会结果两个方面，且这二者处于互动之中，不同的社会政治经济背景将决定规划的开展，而规划的制定和实施及其空间后果将反过来影响社会政治经济本土地利用规划的制度分析框架与理论命题陈丽１，曲福田２，严金明１（１．中国人民大学公共管理学院，北京１００８７２；２．南京农业大学中国土地问题研究中心，江苏南京２１００９５）【摘要】文章在现有土地利用规划理论研究述评基础上，阐释土地利用规划与土地利用规划制度，从制度经济学分析视角，以土地利用规划的制度供需、成本和博弈分析为核心构建了我国转型时期土地利用规划的制度分析框架，提出这一研究框架下三个重要理论命题，即土地利用规划的制度供给与需求、土地利用规划决策与实施和土地利用规划管制权限配置。

这为我国转型时期土地利用规划理论研究提供了一个新视角。

【关键词】土地利用规划；制度；分析框架；理论命题【中图分类号】Ｆ２９３．２【文献标识码】Ａ【文章编号】１００４－２７６８（２００８）１６－００５５－０３【收稿日期】２００８－０２－２２【基金项目】教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目（０４ＪＺＤ０００８）；国家自然科学基金（７０１７３０２７）①根据中华人民共和国国家统计局发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展统计公报（２００３－２００６年）》整理获得。

②包宗顺：《重视失地农民利益的保护》，新华日报，２００３年７月１３日。

【作者简介】陈丽（１９８０－），女，山西太原人，中国人民大学公共管理学院博士后研究人员，研究方向：土地资源持续利用与规划；曲福田（１９６２－），男，山东莱州人，南京农业大学中国土地问题研究中心教授、博士生导师，研究方向：资源经济、土地政策；严金明（１９６５－），男，江苏南通人，中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师，研究方向：土地利用规划与政策。

《生产力研究》专题研究生产力研究/Ｎｏ．１６．２００８!"身。

国内的研究多从规划学科角度出发来研究和讨论土地利用规划实施问题，其一般研究思路是在变化的社会经济背景下，剖析现行规划难以实施的原因，寻求规划实施困境的解决办法，以完善土地利用规划理论研究（ＥｎｒｉｃｏＧｕａｌｉｎｉ，２００２；张友安，２００４；吴次芳，２００５；陈银蓉，２００５；蔡玉梅，２００５；师学义，２００５）。

然而，运用制度经济学理论解释现行规划实施困境的文献尚不多见，但仍有一些学者借助新制度经济学的分析视角，思考“制度”在规划中的作用，并进而试图建立规划的制度分析框架，以成为规划理论的有机组成部分（赵燕菁，２００５；吴次芳，２００６；师学义，２００６）。

综观已有研究表明：土地利用规划受到不同社会和经济发展的重要影响，是集科学、技术和政治为一体的时期过程，其中存在着集体理性与个体理性及其不同主体的利益相悖问题。

可见，从制度经济学视角进行土地利用规划理论研究主要是对应制定什么样的规划、由谁参与、为谁服务以及怎样制定等问题的争论。

到目前为止，尽管我国学者了解国外最新理念、概念，掌握了理论发展的趋势，但由于缺少对其理论背景和原因的深入研究，致使其都不能形成符合我国国情的价值体系和理论体系。

同时，许多专家学者将社会学、经济学和政治学等理论引入土地利用规划研究中来，对土地利用规划的内涵、本质、理论、方法和实施管理等进行了深刻反思，初步形成了基于社会学、经济学、政治学以及技术科学的土地利用规划理念。

但是，在我国经济社会转型时期，土地利用规划的理论体系及在实践中的运作模式还没有形成，这已严重地影响和制约了土地利用规划的实践。

基于此，从我国国情出发，将新制度经济学的理论与分析框架引入土地利用规划研究，探讨如何构建一种既能满足土地资源配置效率，又能实现社会公共目标，使不同主体利益均衡的土地利用规划制度日益成为土地利用规划理论与实践研究的重要课题之一。

二、土地利用规划：制度分析视角（一）核心概念阐释１．土地利用规划。

土地利用规划的概念是我国学术界长期以来一直争论的焦点之一。

经过几十年的规划实践，尤其是改革开放以来规划编制与实施的实践，逐步形成了相对统一的概念：即土地利用规划是对一定区域未来土地利用超前的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源分配和合理组织土地利用的综合技术经济措施，其特征表现为政策性、整体性、兼容性、折衷性和动态性（王万茂，２００２，２００３）。

同时，土地利用规划不仅是对土地资源在区域、行业、部门之间进行合理配置的重要手段之一，而且也是在一定时期内，为最大限度地发挥土地资源利用综合效益的活动过程。

这一时期过程，①不仅规划内部各要素之间，而且从规划方案编制、决策与实施不断与周围各种环境因素都发生互动作用。

可见，规划环境对规划方案的编制———决策———实施产生着重大的影响，规划本身与周围环境一起构成了完整的规划系统。

实质上，土地利用规划方案是一个土地利用的决策，也是一定时期内土地利用政策。

规划的根本目标是纠正因市场失灵导致的负面影响，以提高区域社会整体福利和公共利益，这也是规划存在和发展的出发点和归宿。

然而，不同的价值观影响和制约着规划所涉及的整体利益和公共利益的判定，使得其目标不仅应提高社会整体福利和公共利益最大化，而且应与特定的政治和制度目标相统一。

［１９］［２０］基于这一认识，本文将所指的土地利用规划是技术支撑的政策制定和实施过程，具有对未来土地利用的导向性，有限理性和社会公共性的特征。

２．土地利用规划制度。

到目前为止，土地利用规划制度的概念精确界定是相当困难的。

本文将所讨论的规划制度界定为土地利用规划过程中所有规则的集合，即对土地利用规划过程中各参与者所形成相互作用的约束，既包括对土地使用者的约束，也包括对规划编制者、决策者与实施管理者的约束，同时包括实施特性。

进一步讲，土地利用规划制度是指在土地利用规划过程中所形成或涉及的一系列法规、政策、办法等规则或规范的集合，这些规则对各参与者所形成了相互约束与激励的作用，从而制约着不同利益主体在规划过程中的行为。

由于土地资源配置过程中存在巨大利益矛盾与冲突，为了实现土地利用过程中的公共利益，作为土地资源配置重要手段的土地利用规划是以维护公共利益为宗旨的，而规划制度则是通过一系列规则的制定与实施为这一目标的实现提供保障。

从理论上说，由于制度本身所有的多维度和复杂性特点，作为制度理论分支，土地利用规划制度应属于一种契约制度，是在特定社会经济条件下，土地利用规划过程中不同利益集团的博弈规则，其实施过程受到市场经济和政治目标影响。

这意味着土地利用规划制度的构建受到特定政治、社会和经济的制约。

具体表现为：（１）政治因素方面，规划制度受到国家的政治体制、政治价值、行政组织和行为等方面的决定作用；（２）社会因素方面，社会组织、社会需求、社会文化等对规划制度也存在重要影响；（３）经济因素方面，土地利用规划制度形成和演变受国家经济体制、经济组织和经济行为等决定或影响。

可见，土地利用规划制度是特定政治、经济和社会发展的产物，在不同制度环境和不同历史时期是不一样的，有时政治力量占据主导地位，并起主要作用；有时经济力量发挥主导作用，控制着土地利用的方向；在特定时期，社会力量作用也是不可忽视的，因为社会需求是土地利用规划制度的根本动力。

（二）土地利用规划的制度分析框架构建土地资源特性致使其利用中存在较强外部性，且其负外部性存在导致公共利益受损。