新一轮土地利用规划控制指标的功能与选择

新一轮县级土地利用规划控制指标体系与应用
摘要：在我国，土地利用规划的编制和实施不能缺少指标，特别是具可实施性很强的市县一 级的土地利用规划。 随着我国土地利用规划日益成熟， 对规划控制指标的功能和作用就有了 新的认识。我国的土地利用规划应该是动态的、具有弹性的“过程式”的空间区域规划，规 划指标宏观层面的协调功能， 又具有微观层面上的控制作用， 文中具体阐述了其最重要的四 大功能和作用。 现行规划中的指标是沿袭计划经济体制下的成式， 已经不能满足土地规划的 需要。从土地利用规划的新功能和发展理念，构建了体现规划弹性、指令性、指导性和激励 性的指标体系。 “规划指标控制法”的关键是如何科学合理的确定和分解用地指标。最后， 以县级土地利用规划为例，探讨了需要分解下达的指标的分解方法。
的确定，还可以运用指标浮动，对于经济发展快，土地利用集约化水平高、土地 利用效益好的地方采用规划控制指标的上限值，相反，则采用规划控制指标的下 限值10。 但是指标的浮动范围、 激励性指标和机动指标预留多少以及规划指标奖 励幅度大小应在规划编制过程中经科学合理测算后确定。
表 1 土地利用规划指标体系构建 指标类 （1）指令性 指标 ①基本农田保护面积 ②耕地保有量 ③生态保护面积 ①建设用地规模 ②建设占用耕地面积和补充耕地面积相 （2）限制性 指标 ③城乡建设用地人均面积标准 ④土地开发潜力 ⑤河、湖水域面积指标 ⑥林地面积大于生态公益林面积 ⑦土地利用集约利用强度控制指标 ①交通用地面积 ②水利设施用地面积 （3）预期性 指标 ③土地产出率 ④土地开发和整理面积 ⑤土地利用率 ⑥生态环境建设指标 （4）周转性 指标 ①农村居民点整理和复垦周转用地面积 ②独立工矿复垦周转用地面积 ①超过县域单位建设用地面积经济产出水平获得的追加建设用地指标 ②超额完成上级分配的耕地保护任务获得的追加建设用地指标 （5）激励性 指标 ③超额完成上级规定的上缴财政收入获得的耕地保护任务减免指标 ④建设用地折抵指标 ⑤环境建设贡献突出获得的追加建设用地指标或耕地保护任务减免指标 ⑥易地代保基本农田或委托造地指标 指标名称
3.2 土地利用规划中需要分解并下达的指标 （1）基本农田保护面积； （2）耕地保有量；
（3）城镇和独立工矿用地面积； （4）农村居民点用地面积； （5）土地开发和整理补充耕地面积。 （6）生态保护面积
4 土地利用规划指标的应用
在我国当今的政治管理体制和国情下，在较长时间内“规划指标控制法”作 为土地利用规划的一部分， 仍然是一种可取的办法，而关键是如何分解和确定合 理的用地指标。 4.1 土地利用规划指标分解的原则 （1）尊重现实； （2）维护公平； （3）激励先进。 4.2 土地利用规划指标分解的方法 指标分配依据虽不尽相同， 但检验指标分配合理与否的标准是能否很好地协 调经济建设与资源保护两者之间的矛盾，它是建立在充分、准确掌握区域经济发 展趋势的基础上综合平衡的结果。 （1）城镇和独立工矿用地面积的分解 城镇建设和独立工矿用地是城市化和工业化发展过程中最为需要的用地， 是 二、三产业发展的主要空间，也是城镇居民生活的舞台。城镇建设和独立工矿用 地区位条件优越，单位土地面积投资强度大，土地经济产出多，价值高。其规模 大小直接反映了一个地区城市化和工业化发展水平，也是其经济实力的体现。其
3 基于土地利用规划功能的指标体系新建
土地利用规划的控制指标不仅具有指令性作用，更重要的是起到导向、激励 的作用，求得合理利用土地的目的。土地合理利用是一个过程，其主要的目标是 要保证土地利用有序， 土地利用结构合理， 国民经济各部门的用地需要能够满足， 土地利用集约化和生态化， 土地利用的经济效益、社会效益和生态效益能够最大 化。有利于实行严格的用途管制制度，是区域可持续发展监控的主要指标等。 基于新的规划功能的认识和发展理念， 根据作用不同， 这里把指标分成五类： 指令性指标、限制性指标、预期性指标、周转性指标和激励指标，并以此为基础 弥补原有指标的缺漏。 3.1 规划指标的种类与体系建立 （1）指令性指标 指令性指标主要是指国家从全局和长远利益出发， 为确保土地资源安全下的 国家安全，通过自上而下、自下而上、上下结合、区域平衡的方法编制和分解下 达的作为法定义务必须执行的土地利用数量和结构指标9，如耕地保有量、基本 农田保护面积等。另外，应该增加生态保护面积的控制指标，生态保护的重要性 在土地利用规划上没有真正得到体现，实际采取措施不力，远低于理论上的重要 性和必要性。 为了切实保护人类的生活环境和自然的和谐，促进区域社会的可持 续发展， 应该设立这样一个监控指标。指令性指标是土地利用规划刚性的重要体 现，也是各级规划必须完成的主要任务之一。它的编制必须要有政策法规依据， 而且要有强有力的政策法规保证其逐级落实，并进行严格的动态检测。 （2）限制性指标 限制性指标是指基于社会经济及生态环境的健康发展， 保证人民生活水平提 高的限制性条件而做出的数量和结构安排， 如建设用地规模， 建设占用耕地面积， 林地面积等。 限制性指标的制定要保证社会经济的正常快速和可持续发展，不能 盲目增加指标，必须统筹兼顾，效率与公平并重。必须对土地规划利用强度制定 合理的指标，增强规划的可操作性和便于实施管理。
2 土地利用规划的功能分析
新一轮土地利用总体规划的修编，应当适应我国社会主义市场经济的新形 势，从规划观念、思路和方法上进行积极的创新。在市场经济体制下，我国的土 地利用规划应该是动态的、具有弹性的“过程式”的空间区域规划。作为一种制 度安排， 应该体现社会集体理性取向和维护公众利益的公共政策属性。土地利用 总体规划具有战略性、区域性和综合性，其主要功能包括： 2.1 土地利用供求平衡的工具 土地利用规划依据社会经济运行状况、 社会发展需求和生态环境保护建设对 区域土地市场的需求和供给条件进行深入分析。经济增长模式的转变，人口规模 的增加和社会生产生活水平的提高，势必影响建设用地规模的增加。但是土地资 源的稀缺性也随着社会经济的发展急剧膨胀。 土地利用规划主要根据对未来经济 的发展、人口增长、产业结构调整等因素的合理预测和调控，综合考虑该区域土 地资源的构成和有效供给状况， 在一定程度上均衡区域土地利用供求，使建设用 地规模合理增长，充分发挥土地政策宏观调控的作用。 2.2 土地利益合理分配的手段 土地利用规划划定基本农田保护面积，落实耕地保护责任，确定不同的功能 区间，协调各业用地矛盾。为了在土地资源配置中各利益主体、各区域间的责任
（3）预期性指标 土地利用规划所涉及的未来重大工程项目用地指标应属于预期性指标， 而重 大工程项目用地布局在土地利用中起着骨架作用，因此应通过反复的科学论证。 预期性指标例如大型水利、 交通、能源和生态工程的建设会对土地利用产生深刻 影响。一旦要调整预期性指标，整个土地利用规划方案将发生重大变化。在执行 规划中指令性指标是规划决策的主要控制方向， 预期性指标则是Baidu Nhomakorabea来保障规划的 次要目标的实现，保证规划在执行过程中的各种关系的协调和主次目标的统一。 （4）周转性指标 周转性指标是为了农居点整理复垦和独立工矿用地的整理复垦而预先划定 出来的建设占用耕地的面积。 这类指标从实际工作出发，保证工程项目的顺利完 成。在这些工程竣工的同时，应补充与周转性指标中质量和数量相当的耕地，达 到“占补平衡” 。周转性指标不属于建设用地新增面积，而是为了建设的需要而 “借出”的建设用地面积，所以必须在规定的期限内“偿还”这些指标。 （5）激励性指标 规划实施要引入激励机制， 通过规划实施情况评价， 如果土地利用综合效益、 土地利用集约程度、 耕地保护绩效等指标均高于规划预期值，则可以按一定比例 增加建设用地指标，以鼓励集约高效利用土地，这就是激励性指标。这类指标不 能按照平均主义配额， 考虑到各个地方的比较优势，以充分调动集约节约用地的 积极性为出发点， 经济发展快速地区要发挥资本和技术的优势，提高建设用地的 集约度，整理复垦更多符合要求的耕地，来获得更多的建设用地新增指标，如折 抵指标和待置换用地指标。 当然以上规划指标在编制土地利用规划的过程中应综合考虑。 在土地利用规 划编制过程中， 规划控制指标的分解应成为激励区域竞争的动力机制。对下级的 指令性和限制性指标分解时， 上级土地规划管理部门可以适当保留一定数量的建 设用地，作为激励性指标；预期性指标可以保留一定的机动数量，以供经济发展 快的地区和重要的新建项目用地的指标不足时的应急处理； 对下级规划控制指标
和权力的平衡， 采用科学的方法确定耕地保护与非农建设指标，并制定耕地保护 指标和非农建设用地指标的流动机制7，在区域内部合理分配土地利益，协调各 业用地的矛盾。 2.3 生产要素优化组合和区域竞争力提高的措施 土地是最重要的经济生产要素之一，通过土地合理出让，扩大对外开放，引 进先进生产力因素。规避“市场失灵”造成土地资源的浪费，充分考虑不同区域 的社会经济发展需求， 对土地资源进行有效的配置，防止由于土地利用系统结构 失衡导致社会经济发展受阻。 根据比较优势原理，协调不同尺度上的土地利用分 工，发挥地方经济特色，在优化生产要素的基础上，提高区域竞争力优势。 2.4 土地利用的行动指南 土地利用规划明确了土地利用结构调整的方向，划定土地用途分区，对土地 利用行为的管制， 有效地减少了市场的不确定性和土里利用的随意性。土地利用 规划中的耕地保护指标及建设用地指标对未来的土地利用行为产生引导作用， 控 制不合理的开发利用， 减小土地利用造成的不可挽回的风险，比如生态系统的破 坏，土地开发投资回收困难等。通过土地评价进行土地利用方案的优化选择，促 进土地资源优化配置和合理利用。 另外，土地利用规划也是社会公众参与的平台。在市场经济条件下，国家、 地方政府、 开发商和公众等组成了多元化的利益结构，各主体有着互不相同的价 值取向和利益追求， 土地利用规划所寻求的是不同利害关系人的沟通和对话，对 各种不同价值观、 生活方式和文化传统在空间层面上寻求解释，或者将这些内容 转化为不同的空间形态，然后通过协商和谈判，建构一个协同的纲领，维护社会 公平公正，尤其注意弱势群体和权益损失严重的全体或个人权益的保护8。通过 土地利用总体规划编制，总结群众地集约用地经验，集中群众智慧，调动群众科 学用地和合理用地的积极性和创造性，监督土地利用总体规划的落实。同时它还 是土地科学管理的龙头。
关键词：土地利用规划；指标体系；指标分解
1 引言
土地利用规划是城乡建设、 土地管理的纲领性文件，是落实土地用途管制制 度的重要依据，是实行最严格的土地管理制度的一项基本手段1。在新形势下， 为了全面落实科学发展观、改变传统的土地利用模式，以严格保护耕地为前提， 以严格控制建设用地重点， 以节约合集约利用土地为核心，开展新一轮的土地利 用规划工作，以促进经济结构调整和增长方式转变，实现经济社会全面、协调、 可持续发展。于是，对土地利用规划的研究又成了新的焦点。 自新《土地管理法》1实行以来，由于“新法”改变了过去分级限额审批用
地的制度，建立了土地用途管制新制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地 用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，解决了严格控制建设用地总量 和监督规划实施的最基本问题。 促使土地使用者在用途管制的前提下依法使用土 地， 即必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地，强化了土地利用总 体规划作为政府实施土地用途管制重要依据的法律地位。 这就导致了学界关于土 地利用规划方法及模式的研究都偏重于土地用途分区管制方面2345， 对规划指 标的研究尚付之阙如，但在规划编制的实际工作中还是“指标+分区”的模式6， 并且指标仍然是规划中十分重要的控制因素，因此不应忽视了对规划指标的研 究。
1 1998 年 8 月 29 日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订并通过了新的《中华人民共和国 土地管理法》 ，并于 1999 年 1 月 1 日起正式实行。2004 年 8 月 28 日，第十届全国人民代表大会常务委员 会第十一次会议对它又做了修订，但是这次只是明确了“征收”与“征用”的概念，其余条款没有修改。