浅谈北京平原造林法律保障机制的研究

浅谈北京平原造林法律保障机制的研究
【摘要】推进平原地区造林工程，是推动首都生态文明和中国特色世界城市建设的战略举措；是提升城市宜居环境和广大市民生活品质的现实需要；是落实北京城市总体规划、土地利用总体规划和“十二五”规划纲要的具体行动。

为贯彻落实市委、市政府2012年启动实施平原地区20万亩造林工程的重大决策，各区县政府高度重视，精心组织，全面部署，组建工作机构、落实地块任务。

这项工程主要分布在以大兴、通州、顺义、昌平、房山5个区为重点的14个区县。

这项工程涉及到土地流转、绿岗就业等多方面对农民的政策保障问题。

仅以北京市的典型试点唐家岭为例，出现了土地流转程序不完全符合规定，宅基地拆迁建设新居规定不符合民心，绿岗就业覆盖面相对较窄、工资较低等问题。

【关键词】平原造林简介；土地流转情绪缺陷；绿岗就业问题；总结
一、北京市平原造林在2012年全市落实任务219938亩。

其中：拓展区19631亩，占总任务的8%；发展新区158220亩，占总任务的72%。

生态涵养区42087亩，占总任务的20%。

总任务中含市水务局和南水北调办绿化任务2760亩。

从落实总体空间布局看，分为“两环、三带、九楔、多廊”“两环”是指五环路两侧各100米永久性绿化带（包括城市郊野公园环），形成平原区第一道绿色生态屏障；六环路两侧绿化带加宽加厚，形成平原区第二道绿色生态屏障。

“三带”即永定河、北运河（包括温榆河、南沙河、北沙河）、潮白河（包括大沙河）每侧不少于200米的永久绿化带。

“九楔”是指在九个楔形限建区，通过建设功能明确、规模适度的四大郊野公园组团和多处集中连片的大尺度森林，形成连接市区与城市外围、隔离新城之间、缓解热岛效应、生态作用明显的九大楔形绿地。

“多廊”即重要道路、河道、铁路两侧的绿色通道，以及贯通各区域森林景观、公园绿地的健康绿道（步行道、自行车道等）。

“两环”范围32059亩，占总面积的15%；“三带”范围38018亩，占总面积的17%；“九楔”范围97323亩，占总面积44%；“多廊”中重点通道绿化15075亩，占总面积7%。

工程实施后，北京市平原地区森林覆盖率将提高2.3个百分点，全市森林覆盖率提高近1个百分点。

平原地区万亩以上生态片林达到19块，净增9块。

六环路两侧绿量显著增加，实现新增31873亩；永定河荒滩荒地得到治理，绿带格局基本形成；奥林匹克森林公园沿中轴向北楔形绿色限建区新增绿化19678亩，累计绿化面积达到7.37万亩，实现奥林匹克森林公园、东小口森林公园、太平郊野公园向北的连接延伸；航空走廊和机场周边以绿为底的空中景观将会初步显现；京沪高速、京沪高铁、雁栖生态示范区联络线等重点通道两侧绿化带实现加宽加厚。

在落实北京市平原造林政策上，制定了主要工作措施。

主要包括加强组织领导，落实工作责任；坚持依法合规，加快手续办理；落实相关政策，做好前期准备；加强技术指导，确保工程质量；做好全民发动，掀起绿化高潮。

在深刻落实相关政策精神下，北京市平原造林工程取得了重大进展，但是在取得成绩的同时，
在如此浩大的工程下，所谓有发展就会有矛盾的存在，在这过程中，显现出了一些保障机制的问题，引发我们深刻的思考。

二、这个项目最典型的地区当数北京市近郊唐家岭西北旺镇，这里是北京市平原造林工程最早的试点，同样也是引发问题最鲜明的地方。

笔者也深入到唐家岭村进入到了现在的小区深入村民进行调查访问，也到现在的造林地区“中关村森林公园”进行实地考察。

在调查过程中，当地村民也反映出了一些问题。

土地流转问题是长期困扰我国的一个大问题。

北京市平原造林工程建设总指挥部关于做好北京市平原造林工程建设中农村土地承包经营权流转及管理工作的指导意见中规定了适用范围和基本原则，流转方式和流转程序，流转期限和流转权益，流转管理和纠纷调解等一系列问题。

根据此指导意见，本意见中的农村土地流转是指按照市政府关于平原地区造林工程规划确定的，实施种植结构调整用于绿化建设的、已经确定农户土地承包经营权的集体土地。

坚持依法、自愿、有偿的原则。

农村土地租赁程序中，一般应该经过每户居民的同意，然后由村委会盖章。

集体土地整体租赁之前，一般应该召开村民代表大会，公开征集意见。

但是在家岭的实际操作过程中，出现了一些问题，根据调查走访得知，唐家岭在决定将集体土地出租之前，仅仅召开了20几个人参与的村民代表大会，用这20几个人的意见代表了全体村民的意见，这种决定方式的公开透明度不大，存在这缺陷，在一定程度上导致了当地村民的不满和怨言。

关于流转权益的问题，《意见》中规定，财政支付的农村土地流转补助资金，由各级财政部门按规定程序拨付给相应的农村集体经济组织（或村民委员会），由农村集体经济组织（或村民委员会）根据土地流转实际情况，及时足额兑现到农户。

农户直接流转的土地，土地流转补助资金由农村集体经济组织直接兑现到农户。

农村集体经济组织直接经营的确权确利和确权确股的土地，其流转补助资金要同其他确权确利和确权确股土地流转收益一并单独建账、单独核算、专户储存，并严格履行民主程序，确保及时兑现到享有承包经营权的农户。

关于此规定的实际操作方面，我们了解到了土地出租的收益并没有完全落实妥当，通过当地村民的调查得知，土地流转的补助资金发放存在问题，补助资金并没有落实到村民。

我国农村土地流转存在问题，仅以唐家岭而言，就暴露出了这些问题，1、土地流转缺乏正确引导和规范性文件规定，村组织为充分发挥职能作用，农村多数农户间的土地流转都是自发的缺乏正确的引导，导致流转无序，加之农村土地流转缺乏规范性文件规定，乡镇人民政府和村社合作经济组织对土地流转难于插手也无法正确引导，不能发挥应有的管理职能。

2、农村土地流转形式及合同不规范，合同兑现难。

当前，农村土地流转的合同多种多样，有书面的，也有口头的。

有的什么也没有，有的即使有书面的合同，但合同也不够规范。

[1]经过调查，唐家岭地区的每一户村民都签过合同，但也有村民表示对合同内容不是完全了解，签订合同时缺少引导，对许多合同的内容条款也心存异议，这也是在平原
造林工程政策保障上一个缺失。

三、进入林区公园，看到了几名正在养护林区的工人，对他们进行了访问。

这几名工人仅有一名是唐家岭村民，剩下几名是外地务工人员。

他们每个月的工资仅为1000多元，从事的工作主要为林木的养护防火工作。

通过与他们的交谈，他们表示每个月的工资并不能维持他们的生计，而且工作相对辛苦。

根据北京市园林绿化局规定，林木管护工作要吸纳当地村民的60%，给他们提供就业，根据调查，这个比例在唐家岭地区现并未达到，根据访问唐家岭林业站得知，在2年后左右应该还会吸纳一部分人进行绿岗就业。

这在市属委办局文件中也提到，林木养护管理机制需要完善创新。

各区县在林木养护管理工作机制建设方面，存在研究不深、模式简单、机制不活的问题。

尤其是多数区县认同的由乡镇专业队伍实施的传统管护模式，容易产生责任难以落实、工作难以监管、处罚难以到位的“三难”问题。

这也给吸纳当地农民进行绿岗就业带来了很大困难。

过去很长一段时间以来，公共绿地养护几乎全靠政府投资运营。

虽然政府每年都向园林部门下拨大量养护经费，但对于庞大的园林养护队伍以及逐年扩大的城市绿化面积来说，这些经费不过是杯水车薪。

园林养护靠政府“建一块、养一块”的传统模式有些难以为继。

传统模式的最大弊端莫过于人员经费过多、养护经费不足，也就是养护费往往变成人头费。

而且，更为严峻的是，随着园林绿化面积的增加，这一弊端存在进一步加剧的可能。

[2]
四、从哲学角度来思考，有发展必定会存在矛盾，毕竟发展的道路是曲折的，但前途是光明的，在北京市平原造林这个项目中，涉及面广、范围大。

以唐家岭为例，涉及到整个村落居民的生活工作问题，村民与政策之间的矛盾凸显。

以上几个方面所显示出的很典型的问题。

北京要发展，北京的环境要改善，而平原造林工程就显示出北京市政府对改善北京环境，建设美丽北京最好的勇气。

但在实施过程中总会出现一系列的问题。

我们一方面希望可以有更完善的措施来解决老百姓最基本的问题，但也同时，我们也希望看到北京有一天不会受风沙的侵袭以及PM2.5的困扰。

面对这些问题，相关部门依然要做到一下几个方面1、加强领导，明确责任。

强化对工程建设全过程的监督检查。

2、加快工程资金拨付进度，强化资金监管。

3、加强区县平原地区造林工程建设总体规划研究，落实工程建设用地及相关政策。

4、加快研究制定林木养护管理工作办法。

同时也希望政府能够可以走进平原造林区，看一下当地具体的情况，倾听老百姓的声音，把问题尽快、更好的解决。

参考文献：
[1]安海岗.关于我国农村土地流转问题的思考[J].资源与产业，2007.2.
[2]尹连民.关于园林绿地后期管护方式与农民“绿岗”就业的思考[J].绿化与生活，2012.08.。