完善法律保障机制促进和谐社会建设

甘肃社会科学2007年第1期

完善法律保障机制　促进和谐社会建设

宋觉

(西北政法大学,西安710063)

提要:　社会主义和谐社会,必然是法治社会。社会主义和谐社会建设,必须借助法律的推动。推进社会主义和谐社会法律保障体系建设,必须着力于完善行政执法机制,改进司法运行机制,优化法律控制机制,推动社会救助立法,强化环境保护执法。

关键词:　和谐社会;法律保障机制;执法;立法

中图分类号:　D922118213 文献标识码:　A 文章编号:　1003-3637(2007)01-0196-03

胡锦涛同志指出,我们所要建设的社会主义和谐社会,应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。这一论断内涵深刻,意义深远,科学地概括了社会主义和谐社会的基本特征。社会主义和谐社会是由上述诸要素组成的有机结构,在此结构中各要素有机配合、相互支撑。其中,完善的社会主义法治,不但对社会的公平正义和安定有序起着直接保障作用,而且对社会的诚信友爱、充满活力以及人与自然和谐相处也具有重要影响。完善的社会主义法治,通过协调各种社会利益关系促进社会公平;通过规范人们的行为,为社会成员之间的诚信友爱创造良好的社会环境;通过限制权力、保障权利的形式确认和维护劳动者的创业动力、经济利益和劳动成果,激发社会活力,营造平等竞争、共谋划发展的环境;通过立法和法律的实施,调整社会关系,平衡社会利益,整合社会资源,为维护社会的安定有序提供保障;通过抑制和制裁破坏自然环境的行为,为人与自然的和谐相处、社会经济的可持续发展提供制度支持。由此可见,和谐社会必须建立在法治基石之上;和谐社会必然是法治社会。法律作为社会关系的中心调节器,在构建社会主义和谐社会中居于关键地位,起着巨大作用。社会主义和谐社会的构建,必须借助法律的推动。在社会发展由低级和谐向中、高级和谐持续发展的过程中,法律的保障作用无法替代、不可低估。只有以法律的手段治国理政,使国家权力的行使和社会成员的活动处于严格依法办事的状态,经济、政治、文化发展与社会全面进步才有基本的秩序保障,整个社会才能成为一个和谐的社会。本文以构建社会主义和谐社会为价值旨趣,围绕建构社会主义和谐社会的法治保障这个主题,对建设社会主义和谐社会的行政执法机制、司法运行机制、社会救助机制、生态和谐机制和法律控制机制及其内在关系问题进行了初步探讨,以推进社会主义和谐社会法律保障体系的建设。

一、完善行政执法机制,提高行政执法效能

行政执法是法律运行的基本形式之一。行政执法的有效展开,是发挥行政法规对社会关系规范调整作用的基本法律实践环节。面对行政权力已经渗透到社会生活的方方面面,并且成为影响个体生活和公共生活重要力量的基本事实,依法行政更成为行政执法的重点和核心。只有切实维护行政执法权力的合法性、有效性、公开性和公正性,才能有效调整政府与公众、公共权力与个人权利之间的关系。在某种意义上讲,更新行政执法观念,加强行政法制建设,是构建社会主义和谐社会的一个关键环节。

从我国行政执法的现状看,总体情况不甚理想,在一定程度上存在着执法实体混乱,纵向职责模糊,横向职责交叉等诸多问题。国家权力机关对行政执法监督不力,司法机关行政执法监督薄弱,社会监督缺乏必要的制度保障,行政执法机关内部的监督制约机制不够完善;重立法、轻执法、不作为、滥作为、徇私枉法、以权谋私等现象屡禁不止。从构建社会主义和谐社会目标出发,必经深化行政执法体制改革,完善行政执法的内在机制,以切实提高行政执法的效能。

第一,教育引导行政机关及公务员牢固树立行政执法的服务意识,努力实现人性化执法。行政机关拥有行政管理和行政许可双重职能,它不但是国家的执法机关,更是为百姓大众的服务机关,这就要求行政机关摒弃特权观念,树立宗旨意识和法治意识,不把行政职权看作绝对命令,而要看作是为相对人服务的职责,要诚信地对待每一位相对人,真正把他们视作行政权的主体与参与者。只有这样,才能在行政机关与社会公众之间建立一种公正和谐的良好关系。

第二,按照权力与社会责任挂钩,权力与特殊利益脱钩的原则,探索和建立“权责明确、行为规范、监督有效、保障有力”的行政执法体制,切实防止和坚决纠正地方保护主义和部门保护主义。

第三,积极推进综合执法,逐步实现同一级政府行政执法权的相对集中,以有效解决交叉执法、多头执法、多层执法、重复执法和执法扰民的问题。与此同时,要尽量减少行政执法层次,适当下移执法重心。

第四,建立和完善行政执法的沟通机制。在遵循禁止权力过度原则和诚实信赖保护原则的前提下,在行政机关和相对人之间建立多种形式的信息沟通机制,从而增进相互之间的尊重与合作,使行政机关的政务活动获得公众的认同、支持和帮助。与此同时,要进一步完善行政机关办理行政案件的听证、信访、复议和诉讼等制度化的沟通机制,建立申诉、和解、平等协商以及专家咨询等非制度化的沟通机制,从而使行政执法尽可能避免强制性的方式和方法。

第五,加强行政执法监督立法,健全行政执法监督机制。

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法 学

在完善司法机关监督、改进权力机关监督、加强社会公众监督的同时,要重点建立和完善行政执法机关内部的监督制约机制,采取建立行政执法责任制、执法案卷评查、典型案例分析和执法过错追究等多种形式,健全行政执法机关的内部纠错制度。

二、改进司法运行机制,切实维护司法公正

建构社会主义和谐社会依赖于社会正义价值的实现,而社会正义价值实现的一个重要途径则是司法公正。司法公正是法律正义价值得以实现的重要途径,是依法维护公平、伸张正义,进而实现社会和谐和社会安定有序的基础性保障。维护司法公正,关系到公众对社会正义价值的正向追求,关系到社会公正的普遍建立,关系到司法环境的优化和司法权威的树立。从构建社会主义和谐社会的内在要求看,进一步深化以司法公正为核心价值取向的司法改革,已成为社会主义法治建设的重中之重。

第一,坚持司法独立原则,推进司法体制改革。实现司法独立,是维护法律权威,确保司法机关正确行使职权的必然要求,也是维护社会主义司法公正的重要条件,理所当然地应当成为实现法律至上性和权威性的制度安排。只有司法独立,才能避免和纠正权力干涉法律的现象,保证法治的公正运行,维护法治的尊严。在司法独立原则指导下深化司法体制改革,就是要真正确立和实现司法公正的价值目标,全力构建维护社会公正的司法体制,使司法真正成为维护社会公正的有效平台,从而成为促进社会和谐的有力保障。

第二,发挥司法功能,维护社会正义。罗尔斯曾言:“正像真理是科学的首要价值一样,正义是社会制度的首要价值。”[1]正义意味着公平与合理,它不仅是对个体的要求,更重要的是对整个社会制度的要求。构建社会主义和谐社会,公平正义是一种基本要求,只有实现社会正义,才能真正实现社会和谐。在实现社会的公平正义方面,司法机关具有不可替代的作用,司法机关正是通过司法裁判,发挥其维护正义、保护权利、抵制腐败的功能,进而实现解决纠纷、化解矛盾、维护社会稳定与和谐的目的。

第三,实行司法公开,接受社会监督。司法公开是司法现代化和司法民主的重要标志,对彰显依法审判原则,保障当事人权利,保障社会公众的知情权,保障司法行为廉洁,维护司法权威,培育全社会的法治意识具有重要作用。司法机关实行司法公开,关键是要建立和完善司法公开的程序性规则,消除制约司法公开的体制性障碍,落实依法公开审判原则,确定案件运转过程中相关环节的公开范围和方式,为全社会全面了解法院的职能及其活动提供多种渠道,从而做到审判程序公开、诉辩意见公开和裁判理由公开,进一步提高司法的透明度。

第四,切实加强基层司法机关建设。基层司法机关是直接面对公众的法律执行机关。司法公正的实现直接依赖于基层司法机关的执法方式和司法裁判结果。加强基层司法机关建设,就是要加强对基层司法机关及其工作人员的法律约束,提高司法人员的司法素质,健全司法机关的自律机制,提高司法效率,维护司法公正,树立良好的司法形象。

三、推动社会救助立法,完善社会救助体系

建构社会主义和谐社会,必须保护社会各个阶层的利益和权益,特别是保护社会弱势群体的经济、政治利益,因而必须重视社会救助及其立法工作。社会救助是指国家和社会依照政策和法律规定,对那些基本物质生活陷入困境、无力维持最低生活水平者提供多种形式援助的一种社会保障制度。作为社会保障体系重要内容的社会救助,主要包括救灾、救济、五保和扶贫。毫无疑问,社会主义和谐社会必然是社会救助制度健全而又完善的社会,因此,加强社会救助立法,是构建社会主义和谐社会的必然要求。

经过改革开放二十多年的经济增长,我国大多数社会成员的生活有了明显改善,绝对贫困人口的数量已经由1978年的2.5亿减少至3000万。但是与此同时,贫富差距迅速而又持续地扩大也正在对我国经济发展造成越来越大的危害,甚或成为构建和谐社会的直接威胁之一。1996年至2000年,我国城镇居民收入的基尼系数平均为0.45,超过了国际公认的0.4的警戒线。2001年至2003年仍然超过0.4,2005年达到0.46,处在第二个黄灯警戒期。这表明近年来我国城镇居民收入分配差距过大,进入了分配不公平区间。又有资料显示,我国最贫困的20%的家庭仅占有全部收入的4.27%,而最富有的20%的家庭却占有全部收入的50.24%;2005年,中国富翁前400名拥有资产6000亿元,占2004G DP的4%。可见,随着收入差距的持续扩大,在我国业已出现一定程度的相对贫困现象。

贫富差距扩大,恶化了贫困者的社会处境,削减着经济增长的合法性,扩大了社会成员在竞争起点上的差距,极易造成社会失序、甚至引发社会动荡造成经济萎缩。这不但有悖于共同富裕的社会主义本质要求和建设目标,而且与和谐社会追求的社会公平背道而驰。从社会救助工作的现状来看,虽然我国已经初步形成了城市居民最低生活保障制度、农村居民最低生活保障制度、农村五保供养制度、自然灾害救助制度、城市流浪乞讨人员救助制度、农村特困户救助制度等为基础的社会救助体系,但这些制度基本上还是依据“条例”、“决定”、“通知”和“办法”等红头文件加以推动的,至今还没有一部统一的权威性的社会救助方面的法律,此项关系重大的工作尚未走向法制化轨道。因而,适时推动社会救助立法,不但是解决贫富差距扩大问题的一个良策,而且是促进社会和谐的一个重要机制。

推动社会救助立法,就是要对社会救助的意义、地位、理念、原则以及社会救助的主体、对象、类别、标准、程序、机构、人员、管理、资金来源等事项进行明确的法律规定。通过立法和司法建立起普遍性救助与专项救助相结合,现金救助与提供服务相结合,常规救助与临时救助相结合,部门主导与部门联动相结合,政府负责与社会互动相结合的法律化的完整社会救助体系。通过实现社会救助的法律化,更好地发挥社会救助在保障民生、促进社会和谐中的作用。

四、强化环保执法,促进生态和谐

人与自然和谐相处是社会主义和谐社会的基本特征之一。可持续发展是在人与自然关系上的最高价值理念。对人类而言,自然环境不仅具有“工具性价值”,而且有其“生态价值”。我们必须通过强化环境保护法的执法力度,实现人与自然的和谐,并通过人与自然的和谐实现社会和谐。

改革开放近三十年来,我国在创造经济高速增长奇迹的同时,在资源与环境方面付出了沉重的代价,产生了非常严重的环境污染和生态破坏。自然资源的超常规利用,使得资源紧缺矛盾日益突出,一些关系国计民生的矿产资源严重短缺,不但

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