从公共选择理论的视角探析政府规模膨胀的原因及对策

c •缪勒.公共选择理论[M].北京：中国社会科学出 版社，1999. [5] 出 版社，2001. 张志坚：中国行政管理体制和机构改革[M].北京：国家行政学院
从公共选择理论的视角探析政府规模膨胀的原因 及对策
【摘要】中国的行政体制改革以机构改革作为主线和中心，而贯穿机构改 革过程的一条主线则是精简政府机构和缩小政府规模的理想。建国以后，我国 已经进行了多次机构精简的行动。但是每次改革过后都会出现机构数量的剧增、 财政预算的扩张和政府规模的增长。文章拟采用公共选择理论的视角对这种机 构病予以解读，给出解决政府规模问题的几点建议。 【关键词】公共选择理论；政府规模；原因 一、对政府机构改革中“怪圈循环”现象的剖析 所谓“怪圈循环”，是系统论中的一个术语，是指事物在特定的等级系统 中逐渐上升或者逐渐下降，结果却意外发现又回到了原来的出发点。根据有关 资料的统计，我国的政府规模膨胀经过了四个“怪圈循环”：第一个怪圈： 1949 一 1959 年的循环。1949 年确立（35 个）机构一 1952 年小膨胀（42 个）机 构一 1954 年较大膨胀（64 个）机构一 1956 年的大膨胀（81 个）机构一 1959 年 的精简（60 个）机构；第二个怪圈：1960〜1970 年的循环。1960 年初（60 个) 机构一 1965 年底大膨胀（79 个）机构一 1970 年裁减（32 个）机构；第三个怪 圈：1971〜1982 年的循环。1971 年恢复，1975 年增加(52 个)机构一 1981 年 大膨胀（100 个）机构一 1987 年精简（61 个）机构；第四个怪圈：1983〜1993 年的循环。1982 年开始精简（61 个）机构一 1986 年膨胀（72 个）机构一 1988 年精简（68 个）机构一 1992 年膨胀（86 个）机构一 1993 年精简（59 个）机构。 政府规模是政府履行其职能的活动范围及其质与量，它既指政府职能与权 力范围，又指政府机构与人员。衡量政府规模的指标主要有两种：一种是以政 府机构和工作人员作为指标；另一种是以财政支出比率作为指标。一般说来， 政府规模过大或者过小都是有害的，都不利于政府发挥正常的职能和效率。所 以对于现代国家的政府来说，保持适度的政府规模，抑制政府规模增长是行政 改革的重耍目标和内容。 二 、 政 府 规 模 膨 胀 的 原 因 ： 公 共 选 择 理 论 的 分 析
场和社会力量使部分公共物品和服务的提供社会化，改变过去一切社会事务由 政府独家垄断的状况。（2)是在政府内部建立竞争机制，以便在市场竞争和私 人承包都不可行的领域改进政府服务质量，提高政府效率。例如：实施分权化 管理，推行竞争性人事制度，实行政务公开，推动公民参与管理以及舆论监督 等等。 只要我们认真贯彻“三个代表”重要思想，扎扎实实地做好上述工作，以 新的举措深化政府改革，以新的思路加快政治发展，那么我国的政治体制改革 将会取得新的突破和新的成绩。 参考文献 [1] [2] [3] 业 全面推向 21 世纪[M].北京：北京人民出版社，1997. [4] 美】丹尼斯• 【 保罗•萨缪尔森.经济学[M].太原,华夏出版社，1999. 丁煌.西方行政学说史[M].武汉：武汉大学出版社，2001. 江泽民.高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事
公 共 选 择 理 论 ， 在 英 语 文 献 中 被 称 为 “ 公 共 选 择 ” （ public choice) ， “公共选择经济学”（economics of public choice)。”新政治经济学”，是 一门介于经济学和政治学之间的新的交叉学科。公共选择理论认为人类社会由 两个市场组成：一个是经济市场，另一个是政治市场。西方主流经济学认为在 经济市场上，个人受利己心的支配追求自身利益的最大化；而在政治市场上， 个人的动机和目标是利他主义的、超个人利益的。公共选择理论则认为，在经 济市场和政治市场上活动的是同一个人，没有理由认为同一个人会根据两种完 全不同的行为和动机进行活动；同一个人在两种场合之下受不同的动机支配并 追求不同的目标，是不可理喻的，在逻辑上是矛盾的；这种政治、经济截然对 立的“善恶二元论”是不能成立的，公共选择理论试图把人的行为的这两个方 面重新纳入一个统一的分析框架或者理论模式，用经济学的方法和基本假设来 同一分析人的行为的这两个方面，从而撤除了传统的西方经济学和政治学的樊 禽。 公共选择理论的方法论有以下特点：（1)方法论上的个人主义。“方法 论上的个人主义”明确的定义是，“一切行为都是人的行为；在个体成员的行 为被排除在外后，就不会有社会团体的存在”。（2)政治活动中的经济人范式: 个人参与政治活动的目的是追求个人利益最大化，以成本一收益分析为根据。 西方主流经济学一般把二战以来政府规模增长归因于凯恩斯主义的国家 干预政策和福利国家发展的结果，而公共选择理论则主要考察了政治制度的特 征、政府预算决策过程中政治家与官员的行为、关系来阐释政府预算不断膨胀 的原因。其中可以用来分析中国政府规模膨胀和增长原因的理论工具有：（1) 官员预算最大化和官员效用最大化理论。（2)政治活动中的经济人范式理论。 (1) 宪法经济学理论。 三、公共选择理论对控制政府规模增长的启示 公共选择理论有关约束政府规模的思想，对于我国政府机构改革具有启示 意义。因此，在我国今后的政治体制改革实践过程中，应重点做好以下几方面 的工作，致力于合理界定政府规模，稳步推进政府改革。 (一）实现党的领导的制度化 随着我国社会主义市场经济体制的建立与发展，国家与社会关系的深刻变
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化，对党如何领导国家以及如何领导社会提出了新的要求。决定了新时期党的 建设不仅需要理论创新，而且需要制度创新。诚然，我国党政关系的调整，在 经历了以职能分开为中心的改革之后，取得了一定成效。但是，从理论与实践 的角度来看，仅仅进行职能分开是不够的，关键是如何使党对国家的领导在职 能分开的前提下做到制度化 所谓制度化 就是在充分保证国家政权依法运作， 。 ， 一切政府和机关都必须依法行政的前提条件下，通过党内严格的切实可行的制 度设计实现党对国家政权的领导。也就是说，要使党对国家的领导，从党的领 导体制直接作用于国家领导体制的过程转变为制度化运作的过程，加强和改善 党的政治领导。 (二）科学界定和约束政府权力 政府权力和职能的扩张是导致政府规模扩大的主要源泉，所以，合理界定 并约束政府权力是防止政府规模无限增长的有效途径 关键在丁•处理好下面三 。 个关系：（1)是政府与社会的关系。政府应将权力限制在维护统治和管理社会 的范围之内，把社会自身能够解决的管理事务交付社会，培养其应有的自制能 力，激发其潜在的活力和责任，使政府权力。政府职能与政府有限管理能力相 当，保证政府权力运行的畅通以及行政（下转第 23 页）（上接第 15 页）效率 的提高。（2)是政府与市场的关系。政府权力应退出属于市场的有效领域，真 正实现政企分开，把主要职能放在维护市场秩序和国有资产管理上。（3)是政 府间的关系。在合理划分事权的基础上，重塑中央与地方的关系，做到既不简 单放权又不随意收回，中央对地方拥有宏观调控权和监督权，地方则主耍履行 公共服务职能。 (三）加强财政预算管理，约束政府开支 对政府开支进行必要的约束，是防止政府规模无限增长的重要手段。（1) 要使政府财政开支与国力相协调；（2)要确定政府消费、政府投资以及转移支 付的科学比例；（3)要规范财政税收制度，杜绝政府各种形式的税外乱收费； (2) 引入行政成本收益分析概念，努力降低行政成本，讲究行政效果。 (四）引入竞争机制，提高政府效率 引入竞争机制，促进各种类型的竞争，以此打破长久以来的行政垄断，是 振兴公共机构，防止政府规模无限增长的重大举措。具体地说：（1) 是 利 用 市