从分化到整合：二元社会保障体系的起源、改革与前瞻(一)

从分化到整合：二元社会保障体系的起源、改革与前瞻(一)建国之初，我国政府即建立了面向城市企业劳动者的社会保险制度。

在农村，则实行家庭与集体相结合、以家庭保障为主的保障制度。

城乡社会保障因之出现了明显的分化。

对这种分化，学术界的提法不一，笔者称之为“二元社会保障体系”。

二元社会保障体系的出现有其客观必然性，但它的固化则产生了各种不利的后果。

1978年以来，经济体制改革的深入推进和社会结构的快速转型，使二元社会保障体系的固有格局难以为继，建构城乡整合（衔接）的社会保障制度便成为一种客观需要。

本文在对二元社会保障体系的出现及其长期存在的根源作出较为全面分析的基础上，根据现阶段的实际，提出了通过城乡结合改革二元社会保障体系的具体任务，并进一步探讨了未来我国社会保障体系走向城乡整合的可选择的模式与制度安排。

一、二元社会保障体系的形成及其根源1.二元社会保障体系的形成。

1949年9月在北京召开的全国人民政治协商会议，通过了具有宪法效力的《共同纲领》，其中第32条规定在企业中“逐步实行劳动保险制度”。

根据这一规定，1951年2月20日中央人民政府政务院（后称国务院）颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》。

当时我国企业职工劳动保险（即社会保险）涉及伤残、疾病、生育、年老、死亡等项目及职工供养直系亲属的有关待遇。

除失业项目外，其他在发达的工业化国家尚存在的各社会保险项目，我国的社会保险都包括了。

各保险项目的经费一般由企业与国家提供，个人不缴费。

除项目齐全的劳动保险外，经过几十年的逐步发展，企业职工还享有各种福利待遇，如交通补贴、住房补贴、物价补贴、独生子女补贴及各种优惠乃至免费的社会服务。

而在农村则未实行社会保险制度。

新中国成立以后，集体经济开始取代家庭经济原有地位而成为农村经济的主体。

农民原先的依靠家庭获得基本的生存保障转变为依靠家庭通过集体（主要由家庭有生产能力的成员参加集体生产劳动，取得报酬，为丧失生产能力或处于生活波折期的成员提供生存保护）获得基本的生存保障。

这种保障形式的实现方式是：农业生产最基本的资源——土地为集体所有，并由集体统一经营。

具有农业户口的农村人口只要具备了一定的劳动能力，就可以直接成为该集体的成员，由集体安排参加生产劳动，并参与对生产成果的分配。

农业劳动者仅仅在其完全丧失劳动能力时，才退出农业生产，回到家庭由家庭具有生产能力的成员负责其基本的生活品供应。

针对农民的医疗需求，从1958年开始，我国在绝大部分农村地区实行了合作医疗制度。

这种制度和城市企业职工的医疗保险具有本质的不同。

后者能够满足职工的基本医疗需要，而前者则不能。

农民有病，特别是患了大病，取自合作医疗制度的帮助是微不足道的，费用仍主要是来自家庭。

另对少数没有劳动能力，且无依无靠的老人、残疾人和孤儿，由集体实行“五保”，即保吃、保穿、保医、保住、保葬（儿童保教）。

从以上所述可见，我国在改革以前对城市企业职工和农民采取了两种不同的生活保障制度。

不过这种不同主要是就核心保障内容而言：对城市企业劳动者实行了社会保险，而对农民则采取了另外形式。

至于一些补充保障项目，如社会救济，尽管实施对象在农村和城市有所不同，但制度本身并无本质差异。

2.二元社会保障体系存在的根源。

二元社会保障体系是适应当时国家推进工业化的需要而形成的，是和二元经济、社会结构相适应的，传统的计划经济体制对其有着重要的、直接的影响，以下分别加以分析。

第一，城乡社会保障模式的不同选择，与我国农业生产力水平低下，农村人口多且比例一直居高不下有密切关系。

在社会转型过程中，落后的农村农业经济与先进的城市工业经济长期并存是一个世界性的现象。

与此相联系，从工业化国家社会保障的历程来看，一般都是先有面向城市企业雇佣劳动者的社会保险制度的诞生，而后经过较长的时期，当社会结构在工业化、城市化的基础上走上城乡一体化，城市工业已能通过自身的积累来反哺农业而实现农业经营的规模化与机械化以后，才有农民社会保险制度的出台与社会保障制度的城乡一体化。

以养老保险制度为例，先进工业化国家城乡劳动者养老保险制度的实施，都间隔了较长的一段时期：西德68年，丹麦86年，美国55年，加拿大63年，日本45年（注：日本于1941年推出面向城市企业劳动者的“厚生年金”保险，1971年推出面向农民的“农业者年金”保险，直到1986年才真正实现“年金一体化”。

）；如此等等。

当然，我们也注意到就基本社会保险项目而言，苏联和东欧国家建国伊始一般即设计为全民覆盖，包括农民。

这主要是由于这些国家工业化已有较好的基础，经济发展水平较高，农业人口所占份额低。

中国之所以采取不同于苏东国家的社会政策，乃是由于工业化起步晚，程度低，农业人口规模大，国家财力难以向农业劳动力提供与城市工业劳动者同等的社会保障待遇。

1]第二，二元社会保障体系的形成是我国工业化起步阶段的客观要求。

20世纪50年代初期，我国政府提出了实现社会主义工业化的宏伟目标。

二元社会保障体系正是为适应工业化的要求而推出的举措之一。

首先，工业化是以机器大工业生产取代传统手工生产为特征的，工人成为社会化劳动分工体系的一员。

他们离开土地，离开农村，集中于工厂与城市从事工业及其相关产业劳动，其劳动成果的绝大部分归雇主或国家，小部分则以工资形式分配给工人作为生活来源。

而当工人遭遇失业、疾病、工伤等事件时，建立相应的社会保险制度，就成为一种客观必要。

其次，最初形成的社会保险制度没有包含农民，除农民可凭借土地取得最基本的生存保障外，一个更为重要的原因在于这样的设计是为了保证为推进工业化提供稳定的原料、农产品与资金来源。

当时的国际环境使我国不具备大规模利用外资的条件，只能靠内部积累。

除工业自身的积累外，主要靠农业积累。

国家正是通过工农业产品价格“剪刀差”，征收农业税与实行粮食统购统销政策支撑工业发展的。

在这种情况下，为农民建立与城市工人一样的社会保障（险）制度便是不可能的了。

当然，我国和西方工业国家走过的道路不同，即使在工业化起步阶段亦没有对农民的生存保障问题放任不管，使农民即使享受不到和城市职工一样的种种保险待遇，亦不至于生活无着。

第三，二元社会保障体系形成并长期维持的直接原因乃是建国初期为适应当时的工业化路线而配套出台的一系列城乡分割的社会政策。

这些社会政策包括户口政策（制度）、劳动就业政策（制度）以及人民公社制度等。

有了前二者对农业人口与非农业人口的划分及劳动就业部门对农民进城落户与就业的种种限制，如果没有农村方面相关制度的配合，则远远不能达到目的。

1958年农村人民公社制度的诞生正好满足了这一要求。

人民公社制度的建立一方面方便了实行统购统销政策，为工业化提供源源不断的积累；一方面通过土地的集体所有制，集体的生产和分配，实现对农民的集中控制与管理，从而防止了“流民”的产生。

上述各项主要社会政策（制度）的相继实施，是二元社会保障体系出台并得以维持的最直接根源。

由于这些政策（制度）的长期存在而导致的我国独特的城乡二元社会格局的固化，带来了社会结构转型的困难与二元社会保障体系向一体化过渡的艰巨性。

应当肯定，由于中国政府在实施工业化战略伊始通过社会保障制度建设为最大多数人民提供了最基本的生存保护，使人民群众的积极性、主动性、创造性得以发挥，从而保证了工业化的顺利推进与农业生产的正常进行，为我国现代化奠定了较为雄厚的物质基础，同时避免了工业化起步时极有可能出现的大量农业劳动力盲目流入城市而陷入生活无着的状况。

当然，最初的社会保障计划所明显呈现出的城乡分化，虽在一定条件下（工业化起步时期）是正常的，但城乡社会保障长期不能实现整合与衔接则是不合理的，使广大农民的根本利益——基本生存的利益受到损害。

由于这些与传统的计划经济体制及依托城市的工业化发展战略密不可分，要对之加以改变，须具备必要的条件。

二、城乡结合，推进二元社会保障体系的改革1978年以后，我国摒弃了传统的计划经济体制与依托城市的工业化战略，确立了建立社会主义市场经济体制的改革总目标与城乡结合的全面推进工业化的策略。

原先僵化的城乡分割状态出现了弱化与松动的趋向，到目前为止有两亿左右的农民脱离了农业乃至乡村。

进城农民所从事的行业多种多样，以建筑业、工商及服务性行业为主，基本可归结为第二、三两类职业。

2]乡镇企业与小城镇的从业人员的行业结构与此大同小异。

显然，他们所面临的风险结构已和传统的与小农经济相适应的自然风险不同，而是一种和市场经济与工业化相适应的现代风险结构，因此，传统的家庭保障形式就难以再为其提供最基本的生活保护了，而必须将其纳入和城市劳动者相同的社会保护体系，即社会保险体系中。

然而，我国在计划经济体制下形成的和就业高度结合在一起的城市社会保障体系是相当封闭的，运行到后来，已使国家和企业背上了沉重的财政包袱，需要一个较长的时期与过程才能逐步改变。

在这种情况下，进城农民与乡镇企业从业人员被纳入城市社会保障体系之中就不是一蹴而就的事了。

据对我国最早建立的经济特区深圳市的调查，该市1998年底外来劳务工人数达231万人，是户籍人口职工（60万人）的近4倍，其中77.1%来自外地乡村。

该市针对外来劳务工的社会保障项目除工伤保险投保率达到75%外，医疗保险参保人数仅9万人，养老保险17万人，对外来劳动力提供的社会福利几近为零。

进城农民工与乡镇企业职工难以获得社会保险待遇，不能为城市社会保障体系所吸收，但他们毕竟也需要生存保护，于是，尽管他们实质上早已脱离土地，但家乡仍给他们保留一份自留地。

进城农民为未来养老及防备各种生活不测，也不愿意放弃土地。

这样一来，不利的影响是多方面的：第一，不利于实际推进我国的工业化与城乡社会结构的转型。

进城农民与乡镇企业职工如不能为相应的城镇社会保障体系所吸收，就将长期处于流动状态，由此会带来一系列问题。

第二，不利于统一的劳动力市场的建立。

目前的城市社会保障体系改革已推进到逐步将城市户口各类劳动者涵盖于其中，是否能进一步扩大覆盖面，将符合条件的进城农民包括进来，关系到统一的劳动力市场能否最终形成及社会主义市场经济体制能否最终确立。

第三，不利于农村社会保障体系的改革与推进城乡居民实质平等地分享经济与社会发展成果。

如果不能实质加快农业剩余劳动力转移，推进工业化、城市化与城乡结构转型，农业从业人口就不可能减少，土地规模经营与现代化就不可能实现，农村集体经济实力与农民实际收入水平就不可能提高，国家财政面对大量的农业人口依旧无能为力。

这样，在社会保障上推进农民与其他社会成员平等地分享经济与社会发展成果也就不可能。

依国际惯例，在各国工业化与社会结构转型过程中，现代社会保障制度适应社会变迁的需要而产生，同时它也是一个开放的体系，随社会转型的深化而不断改变其内容和形式。

在这一过程中，社会保险的覆盖面不断扩大，项目逐渐完善，标准也日益提高，并最终实现社会保险全民化。