浅析地方政府权力的“膨胀”属性及其规制——以地方政府性债务为例

２０１７年４月刊第１２期

当代经济摘要：地方政府权力存在的必要性在于提供适合地方需求的公共产品，但是地方政府权力存在膨胀而脱离中央政府管制的趋势。这种膨胀属性来源于三个方面，首先是外部因素所导致的客观压力，这种压力就是地方政府的支出增加而收入减少；其次是内部因素产生的举债动力，这种动力来自与政府内部的政治利益、

官员的经济利益以及行政管理体制自身的问题；客观压力与内部动力的结合产生了巨大的举债需求，这种需求在银行诱使、监督缺乏、规范缺失这些驱动力的支持之下，最终导致巨额地方政府性债务的出现。对地方政府举债权的规制应当首先从公法角度入手，研究如何从权力行使的程序、范围、监督等方面保证地方政府举债权的合法行使。研究如何在私法领域内对地方政府举债权进行规制具有一定意义，但是私法视角所带来的规制手段依然是公法手段。

关键词：地方政府权力；规制；公法

基金项目：本文系河南省哲学社会科学规划项目阶段性研究成果“河南省地方政府债务公法规则问题研究”，编号２０１４ＣＦＸ０２４。

浅析地方政府权力的“膨胀”属性及其规制

———以地方政府性债务为例

高军东

（河南师范大学法学院，河南新乡４５３０００）

现代国家中最基本的一对概念就是“权利”与“权力”，以这两个概念为核心构建起了现代社会的两极结构，即互为界限的国家权力与公民权利。这里的国家权力，一般被认为是中央政府权力，但是对于疆域辽阔的国家来说，国家权力是由中央政府权力和地方政府权力组合而成，两者共同构成了对公民权利的根本约束。

地方政府权力并非总与中央政府权力相一致，美国联邦体制的不断演变就是鲜明的例子，而且这种不一致在单一制国家依然存在，当中央政府无暇顾及地方之时，地方政府权力的膨胀会给社会带来灾难，近年来不断膨胀乃至有雪崩危险的地方政府性债务就是鲜活的例证。因此在我国这样一个单一制国家中，有必要对地方政府权力进行研究，讨论其边界，并寻找合适的方法予以规制。

一、地方政府的界定

研究地方政府债务，首先必须清楚地方政府的概念。“政府”一词源于希腊，乃是“引导”之意。在经典学说中，政府与国家几乎是同义的概念，两者是难以严格区分的。政府执行国家的意志，是国家意志的执行机构，行使国家赋予的职权，代表国家处理政务。对于政府这一概念的界定，分为狭义、中义和广义三种范畴。狭义的政府指某一特定政治体系内，专门承担行政管理职能的机构，即专指行政机关；中义的政府包括行政机关、立法机关、权力机关和事业单位；广义的政府除包括立法机关、权力机关、行政机关和事业单位以外，还包括由政府提供资金的社会团体和由政府投资举办或控股的国有企业。

（值得特别说明的是：在目前中国“党管干部”的政治制度下，中义和广义的地方政府概念都涵盖了地方党委。）

在惯常的理论研究中，我们经常假设政府部门是单一的。然而在实践中，每个国家除了中央政府以外，实际上都存在着多级地方政府。从便于管理、实现国家权力和执行国家任务的角度出发，也需要在一国之内对政府层级进行划分，中央政府是国家的整体代表，地方政府则是中央政府之下的行使行政管理职能的机构总称。

我国的地方政府主要包括以下四个层次：一是省级政府；二是由地级市、副省级城市、自治州构成的市级政府；三是由县、县级市和自治县构成的县级政府；四是城市中的街道和农村的乡、镇。

二、地方政府权力的必要与限制

地方政府权力有其存在的必要性，这种必要性来自一种矛盾：没有集中统一的权力，难以在复杂的国际形势中良好存在；权力过于集中统一，国内治理无法达到良好效果。参照经济学的相关理论，有些公共产品（如国家安全等）只能由中央政府提供，而有些公共产品则需要结合各地的具体情况量身定制，不宜由中央政府提供。因此有必要赋予地方政府一定权力，使其通过立法等多种手段满足其所辖区域的地方公共产品的需求。

中央与地方虽然都属于国家权力，但是两者并非铁板一块，而是有着各自的立场与追求，两者长期处于此消彼长之中。地方政府权力有着其固有的“膨胀”属性，所谓成也萧何败也萧何，如地方政府处于多种因素考虑，在国家

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明令禁止的情况下依然大举借债，规模滚雪球般的扩大，从２００４年国务院发展研究中心评估的１万亿到目前统计的１６万亿，已经成为了我国金融领域需要防范的重大风险，因此这种“膨胀”的属性导致在赋权的同时必须限权。

三、地方政府权力不断膨胀的原因

下面以地方政府性债务为例，说明地方政府权力的膨胀属性来源的三个方面，即外部因素、内部因素和驱动因素。首先是外部因素所导致的客观压力，这种压力就是地方政府的支出增加而收入减少；其次是内部因素产生的举债动力，这种动力来自与政府内部的政治利益、官员的经济利益以及行政管理体制自身的问题；客观压力与内部动力的结合产生了巨大的举债需求，这种需求在银行诱使、监督缺乏、规范缺失这些驱动力的支持之下，最终导致巨额地方政府性债务的出现。这种分类以及各类因素之间的关系有利于我们更清楚的认识地方政府性债务的形成，为我们寻找规制其再次出现的方法提供清晰的思路。

１、地方政府权力膨胀的“外部压力”因素

地方政府负责辖区的调控与发展，必然面对来自外部的各种挑战，这些挑战就是地方政府性债务膨胀的外部压力，导致地方政府在中央明令禁止的情况下大肆举债。

（１）经济体制方面的原因

改革开放以“放权让利”为特征，但中央政府对国有企业的松绑并没有真正让国有企业得到利益，地方政府趁机取得了对其辖区内国有企业的管理权，其权力得到强化。同时中央政府也对地方政府下方财权与经济管理权，使地方政府成为具有独立利益的主体。但是在取得权力和利益的同时，也背负起了沉重的支出责任，需要筹措巨额资金。

市场经济体制改革需要政府转变职能，但后者明显落后于前者的要求。地方政府不但没有转向管理，反而热衷于替代市场，越权进入竞争性领域大量投资，在没有减轻原有财政负担的情况下，导致新的财政支出需求。

而地方政府明显财力不足，地方经济发展缓慢，税源不足，无法应付巨额支出的需求。

（２）财政体制方面的原因

首先是分税制导致的地方政府财力不足。分税制改革的主要目的是为了解决中央政府控制力不足的问题，但是在央地的博弈中加剧了两者之间的财政纵向不均等：一方面地方财政收入在国家财政收入中的占比不断缩小；另一方面地方政府承担更多事权，中央将许多支出责任转嫁地方。事权与财权大幅倒挂，导致地方政府对举债的进一步依赖。

其次是投融资体制问题。地方政府为了满足地方日益增长的物质文化的支出，有融资的需求，但是２０１５年之前的预算法律制度，堵住了地方政府公开发债的路径，因此地方政府只能依靠土地融资和地方融资平台融资，由于缺乏必要的公开与法律规则，导致这两个融资渠道存在项目不科学、资金利用率低等问题，成为地方政府性债务风险的主要来源。

再次是转移支付问题。中央政府对地方的转移支付是缓解地方财政缺口的重要来源，但是由于对转移支付的规模确实科学合理的衡量，加之各地情况千差万别，导致难以精确的转移支付。另外在实际操作中存在讨价还价的现象，使得贫困地区无法获得急需的资金而不得不举债维持。

最后就是预算软约束问题。预算制度应当成为对地方政府财权控制的主要制度，但是由于地方政府举债从一开始就脱离了预算体制，以各种名义举借了大量债务。当这些债务出现风险时，中央政府为了防止这种债务危机演变成地方发展的危机，一般都会对地方政府提供救助。从以往的经验来看，在央地博弈时中央政府会不遗余力的救助地方政府，使得预算约束变成软约束。

（３）国家政策方面的原因

国家政策方面对地方债务最重要的影响就是积极的财政政策。２０００年前后，为了应对通货紧缩，开始实施积极财政政策，包括：发行国债时代地方举债；地方必须为国债转贷资金提供配套资金；地方效仿中央开展大规模借债投资等等。

税收减免政策也对地方债务起到推波助澜的作用。２００８年中央推出一系列减税政策，导致地方财政收入减少，包括：新企业所得税法、增值税转型、农村税费改革等等。

此外，由于中央制定政策法规时往往对地方一视同仁，因此某些政策会强制增加地方财政开支，如增加公务员工资、出口退税、加大社保力度、增加医疗和教育投入等等，给本来就捉襟见肘的地方财政提出了新的难题，导致了地方债务的进一步扩大。

２、地方政府权力膨胀的“内部主动”因素

内部因素是地方政府债务最终出现的根本原因，这些内部因素主要包括地方政治利益、官员个人利益以及政治管理体制的原因，正是这些内部因素的存在使得地方政府借助外部压力增大的机会，不惜在法律明文禁止的情况下大肆举债，最终导致巨额债务的形成。

（１）地方竞争

财政存在缺口因而必须大举借债，这只是地方政府债务膨胀的原因之一，而且更多的时候是一种借口。如果仔细研究一下地方政府性债务的相关数据，不难发现绝大多数的债务资金并非用于提供地方急需的公共产品，而是被用在了各种各样的形象工程上。其背后的深层次原因就是地方竞争。地方官员为了在考核、职务晋升方面取得优势，最乐意采取的、也是效果最明显的就是通过政府投资建设地标工程和形象工程。而标志性成就的需求导致地方官员对资金的无止境追求，从而引发了地方政府性债务的井

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