着力健全规划协调机制_胡序威

城市规划 CITY PLANNING REVIEW2011年 第35卷 第1期VOL.35 NO.1 JAN. 201114【摘要】规划的主要功能在于围绕目标搞好各种利益关系的综合协调。

总体规划还要处理四方面的协调：一，经济与社会发展协调；二，发展与人口、资源、环境协调；三，不同类型区域协调；四，不同层次地域空间协调。

健全规划协调机制需理顺各类规划机构间关系，建立相互协调的规划法规体系。

【关键词】经济社会发展；区域；空间；规划协调ABSTRACT: The main function of planningis to deal with the coordination among variousinterest groups in order to achieve the planninggoals. The comprehensive planning have tocope with the coordination in such four areas as:(1) coordination between economic and socialdevelopment, (2) coordination among population,resources, environment, and development, (3)coordination among different types of regions,and (4) coordination among regions at differentspatial levels. It is necessary to straighten out therelationship among planning bodies and establishintegrated planning laws and regulations.KEYWORDS: economic and social development;region; space; planning coordination中国的经济体制已由改革开放前僵化的计划经济转变成为有较强活力的社会主义市场经济，具有市场竞争驱动与规划引导调控相结合的明显特色。

经过近几个五年规划的发展，我国的经济社会面貌发生了翻天覆地的变化，其发展速度远超过众多自由市场经济国家。

针对以往发展过程中存在的问题和不足，新近中共中央提出的关于制定“十二五”规划的建议，其发展方向和规划目标更突出科学发展、全面协调发展和可持续发展的战略指导思想。

要以转变经济发展方式为主线，更加注重结构调整、技术创新、扩大内需、改善民生、城乡和区域协调发展、建设资源节约型和环境友好型社会。

制定好科学发展规划，可为政府改善面向未来的宏观经济调控和社会管理提供重要依据。

规划的主要功能在于围绕已明确的规划目标，搞好各方面利益关系的综合协调。

包括长远利益与近期利益的协调，国家整体利益与地方局部利益的协调，相关各部门之间的利益协调，不同社会群体之间的利益协调。

由政府编制的各类规划，都应尽可能代表公共利益。

由国家编制的总体规划，必须代表全国最广大人民群众的根本利益。

制定好贯彻科学发展观的总体规划，还应搞好以下几方面的协调。

首先，要搞好经济发展与社会发展的协调。

包括经济增长效率与社会公平和谐的协调，经济建设与社会文化建设的协调。

在现阶段尤其要搞好工业化与城镇化的协调，二者应相辅相成，共同促进。

工业化不仅要关注产业结构的提升，不断提高产业的科技含量、经济效益和现代化水平；同时还应重视为吸引大量农村富余劳动力进城创造越来越多的就业岗位，并为其提供住房、交通以及教育、医疗等各项社会服务。

城镇化的重点，不是将农村土地转变为城镇建设用地的土地城镇化，而是由农村居民转变为城镇居民的人口城镇化。

在全国现有城镇化水平还不到50%的城镇人口统计中，包含了占全国总人口10%以上的尚未享有与城镇居民同等待遇的进城农民工，这部分户籍仍留在农村的城乡两栖人口还只能算尚处于过渡阶段的半城镇化人口。

因而，要使我国达到像发达国家那样的高度城镇化尚任重道远。

积极稳妥地推进实实在在的人口城镇化，与社会主义新农村建设密切结合，着力提高城乡弱势群体的经济收入、社会保障和公共服务水平，可有效扩大内需市场，促进工业化的健康发展，而且也可为加速城镇化提供更多非农就业岗位。

着力健全规划协调机制胡序威【作者简介】胡序威(1928-)，男，中国科学院地理科学与资源研究所研究员，区域与城市规划研究中心顾问。

【来稿日期】2010-12-14【文章编号】1002-1329 (2011)01-0014-02【中图分类号】TU984【文献标识码】A EFFORTS TO IMPROVE PLANNING COORDINATION MECHANISM HU Xuwei15第二，要搞好经济社会发展与人口、资源、环境的协调。

经济社会发展要坚持以人为本。

我国是世界上人口最多的国家，人均资源相对紧缺，环境承载压力相对较大。

在高速发展进程中受资源环境的约束已日趋强化。

现今我国的工业化早已进入以重化工业为重点的中期阶段，资源紧缺和环境污染的状况已相当严重。

今后的发展，除大力提倡节能、节水、节地，发展循环经济，减少废弃物排放，治理环境污染外，还应严格控制高耗能、高耗水、高污染和占用大量土地的企业建设项目，坚决压缩那些产能已严重过剩的钢铁、水泥等重化工业的生产规模，防止发达国家将过多的高能耗、高污染产业向我国转移。

应将产业发展的重点转向以利用我国潜力巨大的人力资源和智力资源为主的高新技术产业、高端制造业、现代生产服务业、全方位社会服务业和洁净生产的劳动密集型产业。

要建设资源节约型和环境友好型社会，还要做好国土开发、产业发展和城乡建设布局与各地不同的人口、资源、环境条件在地域空间的相互协调。

尽力使工业化、城镇化进程在不同国土空间与资源合理开发利用和环境治理保护相互协调，以促进经济社会与生态的可持续发展。

第三，要搞好不同类型区域之间的发展协调。

我国国土辽阔，全国各地的地理区位、自然生态、资源结构、人口密度、民族文化、产业基础、经济社会发展水平等方面存在着显著的区域差异。

因而指导全国的发展规划落实到不同类型区域，应因地制宜，各具特色。

要构建和谐社会，遏止区域间贫富差距扩大，必须着力搞好发达地区与欠发达地区之间的协调发展。

除了我国通常划分的代表不同发展水平和特点的东部、中部、西部、东北四大片之间的协调发展外，还应搞好由大都市及其周围城市群组成的城镇人口密集的经济核心地区与受其辐射影响的广大边缘地区之间的协调发展。

不能将我国城镇化进程中新增城镇人口都集中到沿海现有的少数几个经济发达的城市群地区，这样不仅会更加扩大地区间发展的不平衡，而且还会因过密的人口和产业导致发达地区生态环境的严重恶化。

在中西部地区积极培育新的城市群和经济增长核心区有其重要意义。

然而也应看到具备上述有利区位条件的并不多。

有人将城镇化和经济发展水平不高、城镇人口密度较低、城市间距离很大的地区任意规划成为重点发展的城市群地区，可能是由于对“城市群”这一概念的不正确理解所致。

对我国城镇化的空间格局不能只强调发展城市群，要带动广大边缘地区的发展，还得通过广布各地的不同规模等级的中心城市和众多中小城镇的辐射传递。

要加大发达地区对欠发达地区、核心地区对边缘地区、中心城市对经济腹地的支援，逐步加大财政转移支付的力度。

不久前编制完成的《中国主体功能区规划》根据各地不同的资源条件、环境容量、生态脆弱程度，以及现有经济发展水平、人口密集度和交通便捷度等多种指标，将全国划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四种类型区。

这对于从宏观上因地制宜指导国土开发和建设布局有其积极意义。

但被列入禁止开发区或限制开发区的人口不可能都迁往重点开发区或优化开发区。

对于留在那里为保护和优化国家生态环境作出贡献，因被禁止或限制开发而作出牺牲的人民群众，理应由这一规划的主要受益者重点开发区和优化开发区给予足够的生态补偿。

第四，要搞好不同层次地域空间的协调。

国家层次的发展规划和空间规划需通过与省、市、县等不同层次行政区编制的规划相互上下协调，逐步落实。

跨省市的区域规划应由国家负责组织协调，跨县市的区域规划应由省（区）负责组织协调。

县或县级市是我国行政区划中的基本单元，我国有些县的面积比欧洲的小国还大。

县域内自然环境与社会经济状况的地域差异也较大。

因而国家和省区层面的总体规划应尽量落实到县域规划，尤其是指导国土开发与建设布局的空间规划必须落实到县域规划。

例如，全国主体功能区规划只能以县为单位进行区划，若落实到县域规划即可发现，即使在整体上被划入禁止开发区的县内，也会存在一些尚可适度开发的较小地域空间。

当前县域规划是我国规划系列中的最薄弱环节，县域内乱开发、乱建设、乱占地的现象较为严重。

大力培育规划队伍，积极开展县域规划，已提到重要日程。

要搞好规划系列的相互协调，应先理清各类规划管理机构之间的关系。

在我国经济与社会发展的规划系列，主要由国家发展和改革委员会系统在负责规划的组织协调和编制实施。

有关国土开发利用和建设布局的空间规划系列，则由国土资源、城乡建设、发改委等多部门规划机构分头在抓。

如国土部在抓国土规划和土地利用规划，住房和城乡建设部在抓城市规划、城乡规划、城镇体系规划，以及城市群、都市圈等城市地区的区域规划。

发改委所抓的全国主体功能区规划，实质上具有国土规划性质；由其组织编制的京津冀、长三角等跨省市的区域规划，与住房和城乡建设部系统编制的城市群、都市圈规划有不少内容重复。

而且由不同部门分头编制的空间规划互不协调，各不认账。

为改变这一局面，建议将“发展和改革委员会”改名为“规划与改革委员会”，或“发展改革与规划委员会”，加强该综(下转第53页)着力健全规划协调机制胡序威53而且，国内历史文化名城中的历史街区和历史城区，虽然残存历史风貌，但基础设施老化、房屋质量破败，人居环境状况亟待改善，因而还需要通过立法手段，制定促进历史街区积极保护的政策措施，鼓励地方政府通过保护规划整治工程，逐步解决保护区内的居住环境条件，以及与居民切身利益相关的旧城区遗留问题，切实做好幸存历史街区或历史地段的抢救性保护，实现遗产保护、环境改善和社区和谐等多重目标的共赢。

注释(Notes)① 省级历史文化名镇名村的数据出自：2008年12月23日住房和城乡建设部仇保兴副部长在第四批中国历史文化名镇名村授牌仪式暨历史文化资源保护研讨会上的讲话。

② 单霁翔.城市化进程中的文化遗产保护.求是， 2006(14): 44-46。

③ 全国人大常委会法制工作委员会，等编.中华人民共和国城乡规划法解说.知识产权出版社，2008：13。