谁动了我的“奶酪”

谁动了“我”的奶酪？
——浅谈土地征收问题
张籍《江村行》：“南塘水深芦笋齐，下田种稻不作畦。

耕场磷磷在水底，短衣半染芦中泥”。

农民依靠土地耕作过着面朝黄土背朝天的生活，这是他们一切存在的来源。

随着《物权法》的出台与实施，从集体土地所有权、承包经营权、宅基地使用权以及征收制度等方面加强了对农民土地权益的保护，但仍有许多地方需要进一步改进和完善。

其中，随着近年来城镇经济建设步伐的加快和城镇规划范围的扩大，土地征收过程中的问题和矛盾日渐突出。

土地征收是指国家在一定条件下，对本具有不可侵犯性的个人、团体的土地所有权加以强制剥夺。

在我国，土地征收实质上指集体土地征收。

两种权利的博弈，在冲突与妥协上不断磨合，但是作为弱势的一方，失地农民往往变成了“就业无岗,务农无地,保障无份”的三无游民，因此，土地征收关系到国家、集体及个人的利益冲突和利益平衡，如果处理不当，很可能损害各方利益，影响土地征收的顺利进行，从而激发社会冲突。

土地征收具有下列特点：
1、强制性。

国家建设征收集体土地的行为，是国家依照法律规定的程序所实施的国家行政
行为，无须征得集体土地所有人的同意。

2、补偿性。

土地征收是有偿的行政强制行为，土地被征收的集体经济组织及其成员应当依
法取得经济上的补偿。

3、原因是国家为了公共利益的需要。

公共利益是指一个不确定之多数成员所涉及的利益，
公共利益的需要是国家依法征收土地的唯一原因。

在我国的多部法律法规中都有土地征收的有关规定。

但是，在我们的实际生活中，土地纠纷还屡屡出现，土地问题没得到根本解决，问题何在？
（一）政府滥用征收权，征地超出“公共利益”目的。

《物权法》第41条也规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。

从中外宪法、物权法的规定可以看出，公共利益是世界各国土地征收、征用制度的基本要件之一，是为土地征收设置的一个限制条款。

那么，究竟什么是公共利益？怎么样认定它？则是一个相当复杂的问题。

另外，我国土地管理法规定，新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府，在发达地区，土地出让金数额巨大，成为地方政府财政预算外收入的最主要来源。

因此，使政府得以假借“公共利益”之名滥用公权。

例如：在我国最近十多年来城市建设和经济的高速发展，土地需求量激增，大量的农村集体土地被征为国有，用于城市建设和工业建设。

而这些为了经济建设大量动用征收权，远远地地超出“公共利益”的需要。

（二）征地补偿标准太低，补偿范围太窄。

土地征收补偿是征地问题的核心，世界上大多数国家和地区都是以市场价格为基础来进行补偿，而且还会考虑对土地未来的价格间接损失给予补偿。

然而我国《物权法》对此并未明确规定，只是规定“足额支付”。

但是我国《土地管理法》及《土地管理法实施条例》中规定补偿费是按照土地被征收前三年平均年产值的若干倍来测算的。

随着经济的发展，物价的上涨，农民所得的补偿费根本无法满足农民的今后生活。

另外，补偿的范围仅限于与土地有直接联系的一部分损失，被征收土地上农村房屋等地上建筑物的补偿和其它间接损失没有列入补偿的范围。

在补偿范围上，我国是小于其他国家和台湾地区的；在补偿标准上，我国是低于其他国家和台湾地区的。

我国的补偿费，无论是耕地补偿费还是地上附着物补偿费，不仅没有包含土地未来的价值，甚至连被征收土地
的实际的市场价格都没有实现。

由此可见，《物权法》所谓的“足额支付”也只是一张空头支票。

如果没有给予失地农民足够甚至基本的保障，那么在征地过程中，矛盾与纠纷的产生也是不可避免的，毕竟，土地就是农民的生命。

（三）土地征收程序缺乏具体规定。

土地征收属于一种行政行为，应该具有严格的法律程序。

《物权法》虽然在第42条规定了征收“必须依照法律规定的权限和程序”进行，但缺乏具体明确的规定。

在单行的法律《土地管理法》及其实施条例中有关土地征收程序的立法比较简单，规定不够明确；例如，缺少对将要举办的事业是否符合公共利益目的、被征收土地的基本状况等的公示程序，从而使得土地征收缺乏必要的透明度，容易被某些人控制并进行暗箱操作。

政府在决定土地规划和征收时，缺乏公开的听证程序；在确定征用补偿时，缺乏中立的评估机构，补偿价格都是政府单方面决定的，而且并未随着经济的发展和土地价格的上升而增长；在纠纷发生时，缺乏相应的救济程序。

例如，根据现行《土地管理法》的规定，征收各方不能对征地补偿标准达成一致意见的，由征收部门裁定，而且该裁定为终局裁定，相对人不能向人民法院起诉。

这种制度安排，给征收方以过大的权力，而被征收方连起码的救济权都没有。

双方的攻防武器严重失衡，极易造成对被征收人利益的损害。

（四）安置方法简单，无法解决失地农民的就业问题。

民以食为天，农民以土地为本，失去了土地的农民就等于失去了生存的根本。

对被征收土地上的农民进行妥善安置，是征地制度改革能否成功的关键。

在《物权法》中没有明确规定被征收农民的安置方法，现行《土地管理法》尽管规定了安置补偿费，但是这些补偿对于今后还要生活几十年的农民们来说还是不够，因为大部分农民已习惯于过那种脸朝黄土背朝天的农村生活，许多农民在失去土地后，生活与就业失去了最基础的保障，即使采取了安置措施，但是其长久的生计是否得到解决，政府也少于过问。

例如，户口迁移问题，对新环境的适应问题。

在三峡工程的土地征收后，农民的安置问题中出现的失地农民的就业问题，社会稳定问题与农民无法适应新环境而产生的返乡潮，说明着，土地征收不止在征收过程中所需要调解的矛盾，还要注重征收后失地农民的安置补偿问题。

此外，《物权法》未能对农民土地权益的公法保护与私法保护作出合理的区分，使原有《土地管理法》等公法保护规范大量进入《物权法》，而私法保护的规范却远远不足，且呈现出原则性、管制性的特点，与私法理念背道而驰。

土地是农民最基本的生产资料，也是农民最稳定最可靠的社会保障，也是他们世代生活的家园。

而征地会使农民失去最基本的生产资料和生活保障，也会让他们背井离乡，无所依靠。

如果得不到合理补偿和妥善的安置，农民难以生存和发展，也会带来一系列社会问题和矛盾。

因此，解决土地征收问题，迫在眉睫。

（一）公共利益的界定。

明确规定“公共利益”的范围，增加“公共利益用途”的审核环节。

我国应借鉴一些征收制度比较成熟国家的经验，对公共利益的概念、范围进行明确。

将征收区分为公共利益的征收行为和非公共利益的征收行为，将土地征收权限定在公共用途和符合公共利益的范围内，以限制借“公共利益”目的滥用征地权的现象。

应当禁止为私人的经济利益而征收土地。

因为，征收应当是为了多数人的公共利益而让少数人作出牺牲，而不能为了少数人的经济利益而让牺牲多数人的生存利益。

商品房开发。

（二）扩大征地补偿范围，提高征收补偿标准
征收条款与补偿条款在法治国家被视为“唇齿条款”，须臾不可分离。

在市场经济条件下，为了切实保护农民利益，土地征收补偿应借鉴世界上大多经济发达国家或地区的作法，
将土地市场价格作为土地征收的补偿依据，提高、扩大征收补偿的标准及范围，丰富土地征收的补偿方式，实行公正补偿。

可以通过原则性和灵活性的规定，对土地补偿做出最低限额的规定，其他的结合土地的市场评估价格来确定，至少应由地方政府制定出最低补偿标准，充分保障农民的合法权益。

（三）完善土地征收程序。

在土地征收过程中，要注重被征收土地者在整个过程中的参与，让他们在征收的目的性、征收的范围、征收补偿安置和补偿安置费用的使用、管理方面都有充分发表意见的机会，并能够采取足够的措施保障其合法权益。

同时，也要设置科学合理的救济措施，保证在发生争议时，被征收土地者可以通过多种救济途径维护自己的利益。

可以考虑，由征收各方选派代表共同确定征收补偿方案，意见不一时，由批准征用土地的人民政府裁决，对裁决不服的，可以向人民法院起诉，由人民法院裁定，以保证补偿方案的公正性。

（四）完善土地征收的安置方式。

在给予被征地者金钱补偿的同时，还要给予合理安置，如给予换地补偿安置、为失地农民办理保险、积极解决被征用农民的户口迁移问题等，为其日后生活提供保障。

土地征收具有正反两方面的功能：从积极方面看，土地征收能够满足社会公共利益需求，增进社会公共福利；从消极方面看，由于土地征收实质上是对他人土地所有权和他物权的“剥夺”，因此，其必然会造成对他人物权的损害，特别是，如果土地征收不严格按照法律规定的条件和程序进行，还会造成对他人物权的侵害。

因此，必须深刻认识到土地征收对神圣不可侵犯的物权的制约与冲击，而通过现象看到实质，认识到内部的原因与问题，采取多种方式完善土地征收制度的缺陷。