多维视野中的中国政府预算管理变革

[摘要] 政府预算管理涉及经济、政治、管理、法律等多学科领域的交互融合。

与之相应,中国政府预算管理改革需要从宪政、实体绩效、程序规则以及管理技术等多维视角,循着“技术——职能——体制”这样逐次推进的路线图,谋划未来改革的布局次序与关键节点。

[关键词] 政府预算;实体绩效;程序规则;管理技术;受托责任[基金项目] 本文系国家哲学社会科学基金项目“改革和完善财政预算管理制度研究”(06CJY035)的阶段性成果。

政府预算作为政府经济活动的年度收支计划,直观上看,似乎主要是一个技术性问题。

但从市场经济典型国家数百年的预算发展历程看,政府预算具有丰富而深刻的内涵,它不仅是一个技术问题,而早已跨越传统财政经济学的范畴,呈现出与其他学科,如公共管理学、政治学、行政学等交叉渗透的整合趋势,许多管理学和经济学中的新思想,在预算管理中得到广泛应用。

政府预算改革作为当前我国公共治理结构转型的核心问题之一,涉及包括立法监督机构、预算管理部门、预算资金使用部门、利益集团和社会公众等各项预算参与者之间的利益调整,涵盖了社会民生的方方面面,联结着政府职能转变过程中涉及的社会、经济、政治等各个领域。

如果仍旧以单纯的管理技术的视角去考察,未免显得过于单一与狭隘。

在构建公共财政体系的时代背景下,政府预算具有丰富的内涵与外延,本文拟从宪政层面、实体绩效、程序规则和管理技术等不同层面上,对其进行透视,以求从更为宽阔的视野中探求我国政府预算改革的路径与方向。

一、宪政层面的政府预算管理改革回顾现代预算制度长达三个多世纪的产生与发展历程可以发现,从王权控制财政到议会控制财政标志着公共财政的形成,最终到公共预算制度的完善标志着公共财政的成熟。

公共预算是作为以广大民众为代表的民权一方与封建王室贵族进行斗争的工具而产生的。

可以说, 现代预算制度的发展史, 同宪政制度确立与演进的历程息息相关[ 1 ] 。

其中隐含的基本理论构架是:政府与公民之间存在着一种社会契约关系。

在这种社会契约结构中,政府向公民提供公共产品,而公民则向政府纳税。

在确立了宪政体制的国家中,现代预算制度就是维护并实现这一基本社会契约,进而对政府活动进行有效控制的重要“道路规则”。

因此,预算制度作为现代宪政国家财政体系的核心制度,是纳税人及其代议机构控制政府财政活动的机制,是一个配置资源的权力制衡结构和民主政治程序。

正如爱伦·鲁宾所指出的,“公共预算不仅仅是技术性的,它在本质上是政治性的”[2 ] 。

公共选择理论也认为,现代政府预算作为一个公共选择过程,本质上具有较为浓厚的政治色彩。

随着民主政治的发展与政府职能的扩张,政府预算作为公共选择或集体选择的一个重要内容,主要着眼于其“政治涵义”。

其基本关系架构是,政府的支出被置于公民(投票者) 、代议机关的监督和制约之下,而通过这一制约机制,实际形成了对公共支出规模的有效控制[ 3 ] 。

“没有钱什么都做不了,什么能做是体现在预算中的。

”[ 4 ] ( P9)这样,通过预算过程就可以约束政治家的行为,以实现政府行为的公共受托责任与较高效率的资源配置。

由此可见,政府预算已大大超出了原有的财政管理技术层面,它具有强烈的政治色彩。

正如渐进主义预算理论①的奠基人威尔德夫斯基(ArronW ildavsky)所指出的,“预算是政府的血液和生命。

如果我们不说‘政府应该怎样做’,而说‘政府预算应该怎样做’,就可以更清晰地看出预算在政府中所起的核心作用”[ 5 ] ( P595) 。

因此,政府预算改革也就需要体现出民主化、法治化的特征。

从中国当前市场化进程的推进来看,如何在政府预算问题上体现依法治国和人民群众当家理财的改革要求;如何将预算管理体制的改革措施转化为对政府及其官员行为的有效监督与控制;如何将纯粹技术意义上的政府预算数字和会计核算转变为政策层面上的公共预算,这些都要求政府预算改革必须符合政治文明建设的时代要求,朝着民主化和法治化的方向迈进。

尤其是在加强人大对预算的监督权方面,通过完善人大监督制度,从当前相对局限的认为加强人大预算监督就是加强各级人大常委会的预算监督权,拓展为重点加强各级人大全体会议对政府预算的审查与监督,很可能是我国政府预算改革最终取得突破的关键。

二、实体绩效层面的政府预算管理改革在我国由计划经济向市场经济转型的发展过程中,市场机制按要素贡献对资源配置发挥基础性作用。

在各种社会资源的经济效益得到释放的同时,“两极分化”、“分配不公”等问题也日渐突出,城乡之间、区域之间、城市居民之间的差距渐有扩大之势。

客观上和现实上都需要政府在市场机制的框架内运用公共财政这一再分配机制,实现收入公平合理分配的社会目标,提供社会公众需要的公共物品或服务,通过公共预算支出为所有经济主体和社会成员提供“一视同仁”的服务[ 6 ] 。

福利经济学派的创始人英国经济学家庇古在“价值判断”的基础上,提出了两个有关福利的基本命题:国民收入总量越大,社会经济福利就越大;国民收入分配越是均等化,社会经济福利也就越大。

他认为,个人实际收入的增加会使其满足程度增大,转移富人的部分货币收入给穷人,会提升社会总体满足程度。

庇古的国民收入均等化思想,对于政府通过预算制度,完善普遍公共服务体系建设,提供满足社会公众需要的公共产品,实现全社会福利最大化,具有重要的启示性意义。

这是政府预算改革在实体绩效层面上的第一层寓意。

即政府预算支出以满足整个社会的公共需要作为自身的出发点和最终归宿,对财政支出投向和比例分配作出具有公共性质的安排,由以往计划经济条件下注重建设性支出转向市场经济条件下关注民生的公共领域,在社会公共需要得到真实满足的基础上实现分配的正义和基本公共服务均等化。

政府预算改革在实体绩效层面上的第二层寓意是,提高政府预算支出的运营效率。

这既是实现分配正义的保证,又是分配公平的体现。

因为只有一个高效率的政府才能最大限度地保证公共资金的公平、节约使用,社会公众也才能够获得更多均等化的公共服务。

也惟有提高预算支出的运营效率,才能使公共财政的阳光普照民生。

随着近年来公共财政职能的迅速扩大,财政收入与公共支出的规模增幅迅猛,政府预算支出绩效评价的问题显得尤为重要,“效率”正逐渐成为我国预算管理改革的关键。

提升预算支出的绩效,将财政支出的存量和增量越来越多地用于满足社会公共需要,提高政治、经济、文化、科学和教育等各方面的公共产品和服务的质量。

通过财政基本公共服务的均等化,统筹和协调城乡之间、区域之间、人与人之间的关系,体现市场经济条件下分配的正义与公平。

这些都意味着中国政府预算管理改革在关注社会民生幸福的时代背景下所承担的历史使命和发展方向。

三、程序规则层面的政府预算管理改革20世纪40年代初叶,美国学者凯伊( Key)在《预算理论的匮乏》一文中将预算的“元问题”概括为:“将x元资金分配给活动A而不是活动B的决策,其基础到底是什么?”[ 7 ]所谓“决策基础”也就是预算资源配置的程序规则。

其实,预算改革的过程在某种意义上也就是一个追求预算资源配置规范化、制度化的程序规则确立与完善的过程。

在中国预算改革已然推进了将近10年的时候,改革的效果却不如预期的理想,后续改革的逻辑展开与纵深推进似乎仍旧处于“破冰之旅”之中。

究其实质,一个重要原因就是,尚未完全建立起规范政府预算系统运行中具有长期稳定性的程序规则。

而这种“道路规则”体系的建立,需要在法治的框架下,通过立法监督机构所彰显的监督制衡机制,才能保证其有效实施。

而且,这一基本准则层面的“道路规则”一旦确定就不能轻易更改,并在一段较长的时期内,作为政府通过预算配置资源以及立法机构(人大)和社会公众审议、监督政府预算的基本法律依据。

对于我国而言,程序规则层面预算改革的主要指向就是《预算法》的修订与完善①。

近年来,由于预算年度与预算审批及执行周期无法衔接而造成预算先期执行的问题,预算调整随意性突出的现象,大幅度预算超收连年常态化以及法定支出泛化对预算管理基础的侵蚀等问题,甚至有愈演愈烈之势。

其根本原因就是没有在法律上确立明确条文的“程序规则”。

长期以来,在预算实体法与预算程序法关系问题上,理论与实务部门往往更倾向于强调实体法层面上的预算资金配置效率问题,而对程序法层面上的合规性认识不足。

这种现状既受到当前我国法学领域“重实体轻程序”的现实影响,也与各级政府部门过分强调当前经济发展的现实政绩,而忽视长远发展的制度规则的重要性有关。

其实,就一个处于社会经济转型期的经济体的长远发展而言,建立社会经济生活运行秩序的“程序正义”原则,远较追求经济资源短期合理配置的“实体正义”原则重要得多[ 8 ] 。

就近中期而言,关注程序规则本身的价值,根据预算改革的现实情况修订和完善《预算法》,对涉及全体社会公众利益的政府预算行为,制定体现法律硬约束特性的规则,提供正当的程序保障,使《预算法》真正担负起制约、规范预算行为的财政基本法的部分功能,保证预算活动的科学性、民主性和法治性,已是政府预算改革中刻不容缓的任务与要求。

四、管理技术层面的政府预算管理改革尽管在现代社会中政府预算被赋予了民主、法治、公民利益集中体现、规范政府行为等丰富且深厚的内涵与功能,而不再仅仅是技术层面的问题,但必须承认的是政府预算诸多功能的有效运作仍旧离不开管理技术这一基础层面的支撑。

立足中国现实国情,从20世纪90年代末期以来,我国政府预算的改革基本上都是管理技术层面的。

部门预算、国库集中收付制度、政府采购制度、收支两条线管理、综合预算、政府收支分类等诸项改革,金财和金税两大工程的建设以及绩效预算、零基预算、复式预算、标准周期预算和企业预算方法逐渐被引入政府预算之中,改革的轨迹明显地体现了我国预算管理技术不断创新与深化的发展过程。

然而,由于我国尚未完成向市场经济体制的转轨,加之具体国情的约束和传统治理模式的惯性影响以及改革涉及的部门利益牵动面较大,致使预算改革还不具备较为稳定的经济发展构架和制度平台。

现行的预算制度与公共财政的要求还存在某些差距,预算管理技术水平还有待进一步提升,预算的完整性、公开性与透明度仍有不足。

因此,今后在管理技术层面的政府预算改革应着重于进一步提高预算信息的完整性和具体性,增强预算的透明度和控制的合规性[ 9 ] 。

同时,在仔细考量现有国情的前提下,根据现实基础和条件,借鉴国际先进经验,逐步构建预算支出绩效评价体系,待条件和时机成熟, 逐步由注重预算的控制转向产出与成果。

诚然,我国现阶段的预算改革尚处于管理技术层面,所采取的逐项改革措施主要侧重于解决提高预算技术、改进预算编制方法[ 10 ] 。

但结合中国预算管理的现实,当前的预算改革也只能从管理技术变革这一最基础的环节开始,采用“边角推进”的方式来谋划整体预算治理结构的重塑。