政府公信力问题探究

〔摘要〕处于社会转型时期的中国，现实中种种信任危机的爆发使政府施政面临空前压力与难题。

面对挑战，政府如何通过完善自身有效解决社会问题，重塑公信形象，已成为亟待解决的理论与现实问题。

本文从政府公信力的基本内涵、目前中国政府公信力弱化的原因及提升政府公信力的途径等方面对政府公信力问题进行了探究。

〔关键词〕政府；公信力；公信力缺失〔中图分类号〕D0〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-2689（2008）04-0038-052008年12月第24卷第4期北京科技大学学报（社会科学版）Journal of University of Science and Technology Beijing（Social Sciences Edition ）Dec.2008Vol.24No.4政府公信力问题探究张帆（西北师范大学政法学院，甘肃兰州730070）构建和谐社会的基础是构建诚信社会，和谐社会并非没有矛盾，而是使社会的诸多矛盾能够得到及时妥善的协调和解决。

处于社会转型时期的中国，伴随着经济高速发展,积累了不少社会矛盾，如贫富差距扩大，看病难，看病贵，行业垄断，各种贪污腐败现象广泛存在，许多政策缺乏稳定性等导致了社会不公正的加剧，等等。

社会问题的表现各不相同，但公众面对这些问题，却往往有一个共同的指向，那就是认为政府缺乏公信力。

2008年三聚氰胺牛奶事件的曝光，再次将政府公信力问题推至理论研究的前沿。

如何提高政府公信力、增强民众对政府的信任感，是构建和谐社会的必然要求，也是当前我国社会信用体系建设的重点和关键。

一、政府公信力的基本内涵所谓“信用”是“对承诺和协议的遵守和兑现”。

而公信力，指称的则是政府的信用。

关于“公信力”的概念，学者们从不同角度进行了阐释，根据笔者的归纳，代表性的观点有：1.唐铁汉认为公信力是政府的影响力与号召力，是政府行政能力的客观结果；同时，它也是人民群众对政府的评价，反映了人民群众对政府的满意度和信任度。

可用公式来表示为：政府公信力=政府行政能力×公众满意度。

[1]2.杨金木认为政府公信力亦叫政府公信度，是指政府是否作为、能否全面履行公共责任的质量和获得公众认同的情况，它表明民众对政府的信任程度和信心水平。

从逻辑上说，政府公信力决定了政治运作者（政府）的威信，从而决定其在社会上的号召力、动员力和控制社会所需要支付的政治成本。

[2]3.张旭霞认为现代意义上的政府公信力，是指政府履行自己的责任和义务，信守对公众的承诺，从而获得公众内心上对政府的运作方式、政府行政人员的行政行为以及与政府行为相关的整个社会制度的理解和信任。

[3]4.王福鑫认为政府公信力是指政府依据于自身的资源展开行政活动并由此而获得的社会公众的信任程度。

[4]通过对学者们代表性观点的梳理，可以从以下三个方面去把握政府公信力的内涵[4]：第一，政治合法性是政府公信力产生的基础。

西方政治学理论认定，现代政府的产生是基于人民的授权，政治合法性就是建立在人民授权基础上的。

政府拥有了政治合法性，即拥有了被认可的统治权力，便具备了行政的资格。

这种合法性和行政资格是政府的核心资源，也可以说是垄断资源，政府凭借这种资源开展行政活动，实现自己的行政预期。

同时，政治合法性还为政府公信力的产生奠定了基础。

因为，政府的统治权力是被认可了的，其权威也是被自觉确认和服从的，而政府公信力则也包含了社会公众对政府行为的某种程度上的认〔收稿时间〕2008-09-28〔作者简介〕张帆（1981—），男，汉，安徽广德人，西北师范大学政法学院政治学理论专业硕士研究生。

第24卷第4期同和信赖的情况。

第二，影响力与号召力，是政府公信力的主要表现。

政府公信力与影响力和号召力是存在因果关系的，公信力是因，影响力和号召力是果。

公信力与影响力和号召力还是正比例关系，公信力的强与弱，直接决定政府影响力和号召力的大小。

政府有了影响力和号召力，其行政活动才能顺利展开，才有取得行政预期的可能，只有在其行政活动顺利开展并取得预期成果的前提下，才能体现出其执政能力。

可见，公信力所折射出来的是政府的执政能力。

第三，政府行政行为是影响政府公信力的关键环节。

政府在行政过程中表明了自己的价值观念、执政思路和工作作风，展示出自己的形象，形成自己的声誉。

这种形象和声誉实际上就构成了政府信用，社会公众也就是根据这种形象和声誉，作出对政府的信任或不信任选择。

如果政府的行为符合公众的意愿，行政公正公平、合理合法，讲信用，重承诺，那么，公众就会对政府作出信任选择，政府公信力也就因此提高。

有了对政府的信任，公众就会自觉、自愿地配合政府的行政行为，有了公众的配合，政府的行政行为就会顺利，也就能节约公共管理成本，提高公共行政效率，并因此而向社会公众提供更多更优质的公共产品和公共服务，社会也因此而健康发展。

政府与公众的正面“互动”，形成一种理性的良性循环，政府与公众获得“双赢”，国泰民安，社会繁荣。

因此，政府能否赢得良好的公信力，关键在于政府本身，在于政府的行政行为。

二、目前政府公信力弱化的原因1.法律缺位，政府及其工作人员法律意识淡薄现代社会是法治社会，现代政府也应该是法治政府，让政府的行为完全按照法治的轨道运行，有助于增加政府合法性、规范性和公开性，从而增进公众对政府的了解、理解和信任，公众在心中对政府也会产生稳定感、安全感和依赖感，从而更加信任政府，支持政府。

自1999修宪以来，我国已在宪法层面上确立了法治原则，但路径依赖的强大力量注定使国家的这一新的治理路径选择将会走得艰辛而漫长。

在政府运作中,长期以来存在着以“人治”代替“法治”，政府行为更多地体现出指令性特点，仍然没有摆脱一靠红头文件，二靠政策手段，三靠保护垄断这样的一种行政支配的运作模式。

[5]一方面，规范和约束政府及其工作人员的行为的基础性法律规范还不完善，存在着较大的法律缺位，比如：由于对农村集体经济组织立法不明确，使该组织的法律地位模糊，管理混乱，使得农民合法权益得不到保护，集体土地所有权流失，集体资产流失，集体财产被侵占，特别是在征地补偿时，农民个人的合法经济利益受到侵害的问题日愈突出，引发了许多群体性事件，严重削弱了政府的公信力。

建设法治政府的法律制度的缺失，使政府在一些领域的行政行为无法可依，行政行为缺乏合法性基础，更谈不上政府行为的规范性，人民也不能形成对政府稳定感，安全感和依赖感，公信力也无从谈起。

另一方面，一些地方政府及其工作人员依法行政的意识淡薄，法律素养不高，有法不依，执法不严，违法不究的现象普遍存在，循私枉法、执法犯法等滥用权力的行为屡见不鲜，以罚代法，以纪律处分代替法律制裁，漠视法律尊严的事例举不胜举。

政府的行为脱离法治的轨道运行，“法治”不足而人治有余,政府执行公务时因人而异，因事而异，朝令夕改，社会的公平性和公正性下降，民众无所适从，政府公信力亦受到削弱。

[6]因此说，政府行政行为是影响政府公信力的直接因素。

2.信息不公开或公开的信息不准确、不可信问题突出阿基米德说:“给我一个支点,我就能撬动地球”。

对一级政府来说，撬动公信力的阿基米德支点就是要推进政府信息公开，实现人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。

“公生明、廉生信”，政府信息公开，民众对政府的信任感和拥护程度就会提升，其公信力的阿基米德支点也将随公开程度而变得更加坚实。

所以说信息透明是提高政府公信力的前提和手段。

这一点已在英国布莱尔政府的电子政府运动中得到很好的验证：通过政府上网，一方面为民众提供大量信息，加强了与民众的沟通，扩大了民众的参与；另一方面，也提高了行政效率，改善了公共服务质量，民众对政府工作的满意度也得到增加。

“电子政府运动”开拓了提升政府公信力的新途径。

这一点，很值得我们去借鉴。

在我国，政府信息对公信力的影响，首先表现为政府对信息公开的制度落实不到位。

虽然，国家一些专门性的政府信息公开举措开始引入，例如许多地方新闻发言人制度已初步形成，自2008年5月1日起，对推行政府信息公开具有重要意义的《中华人民共和国政府信息公开条例》已开始实施，但是从目前运行情况来看，对这些制度的落实情况难免不令人担忧，许多政府部门对公开信息的内容在认识上缺乏统一标准，信息公开的内容和标准往往更多地受到政府部张帆：政府公信力问题探究39北京科技大学学报（社会科学版）2008年12月门和官员喜好的左右，有的地方政府对落实《中华人民共和国政府信息公开条例》流于形式，往往将之看成是为了应付检查，而不得不为的“无奈之举”，从公开的内容方面看，政府网站上公布的多是地方领导的讲话以及政府的法规和文件，而对涉及公众切身利益的信息及受普遍关注的众多“关键性”的公共信息则少之又少。

同时，信息内容也常时间得不到更新。

因特网是政府利用现代传媒在广大公众中扩大影响力和号召力的重要工具，政府确没有利用好这一工具，没有了影响力和号召力，政府公信力也就低，预期的行政目标也难以实现。

另一方面，政府发布的诸多信息在公众看来不准确、不可信，严重影响了政府对公信力。

现代市场经济是一个典型的信用经济、信心经济，恐慌性的传言可使供给和需求发生严重的偏差，使本来稳定与均衡的市场在恐慌“冲击”下演变为一场经济危机。

但是政府公信力对恐慌传言有很大的抑制作用，政府的声音是及时消除恐慌传言的镇静剂，政府公信力是市场赖以良性运作的稀缺性资源。

[7]当今社会已进入信息时代，公众掌握信息的能力和渠道在不断的提高和增多，传统的政府可以依靠的相对公众的信息不对称优势正愈益削弱，但是一些政府官员依然恪守陈旧的思路，片面地认为公开正面的信息，有利于社会稳定；公开负面信息，不利于社会稳定，于是就采取新闻管制、封锁消息等措施而无视公众知情权的诉求，甚至采取隐瞒、欺骗的手段，造成公民参与的渠道堵塞，信息不公开不透明，公开的信息不准确不可信，从而导致政府公信力的流失。

1特别是当公众面对突如其来的公共事件时，听不到政府的声音，就会听信谣言，容易引发社会的不稳定，从而导致政府公信力的流失。

如果说，2003年SARS危机爆发之初的信息不公开不透明从而导致的社会恐慌、谣言流传，造成的政府公信力危机，已成为政府自身深刻反省的良好例证的话，那么今天，政府对发端于四川广元的柑橘虫害事件的多次“声明”与“辟谣”，依然没有阻挡公众的“不信任潮水”狂泻的事实，同样值得政府从信息公信力的角度对自身的行为继续进行反思。

3.腐败现象的大量存在大大降低了政府的公信力现代民主政治本质上是一种代议制政治，民众首先是要求他们的代理人忠诚。

贪赃枉法、以权谋私的行为，实际上是对选民的背叛。

当人民把权力交给政府，政府官员却利用人民授予的权力谋求私利，就意味着掌握公权力者在愚弄人民，这样的政府便毫无公信力可言。

现实中，公众通常是根据自己对身边的人，特别是领导干部，遵守廉政规范的观察和感受来树立或者泯灭对政府的公信力的。