近年来政府公信力研究综述

近年来政府公信力研究综述

来源：中国社会稳定研究网作者：武晓峰时间：2008-11-11 Tag：点击：

20世纪90年代中期,西方民主社会中公民与政府的关系日趋紧张,政府公信力呈大幅度下降趋势。1964年民调显示有3/4的美国公众信任美国联邦政府,而1995年同样民调显示只有1/4美国公众信任美国联邦政府。[1]这引起了美国学界和公众对政府公信力广泛而持久的关注。之后,包括德里克·博克和约瑟夫·奈在内的众多学者和官员对政府公信力从不同侧面进行了深入的研究并指出政府公信力下降是一个普遍的世界现象。中国社会对政府公信力的关注是近几年的事情。传统观念认为,政府是一切合法化权力的集合体,政府公信力与生俱来,名正言顺。但是,随着以市场经济为取向的经济体制改革以及由此而推动的社会转型的逐步深入,经济、政治、文化、社会乃至人们的思想观念发生了深刻的变化,公众对政府满足自身利益的期望同政府不能有效地满足人们的期望之间形成了一对越来越突出的矛盾,政府公信力不再名正言顺,开始受到了质疑。2003年“非典”之后,一系列突发事件和公共危机的发生使政府公信力受到了严峻的挑战。在反思的过程中,学者们从不同的角度对政府公信力进行了研究,本文力图就近年来这一问题的研究进行综述和简要的评析。

一、政府公信力的涵义及评价标准

什么是政府公信力是进行政府公信力研究的逻辑起点和基本前提。政府公信力涉及到两个主体:

一是开展行政活动的政府,二是对政府行政活动给予评判的社会公众。目前对政府公信力涵义的研究基本分为两大类:第一类是将公众作为主体、政府作为客体。包括两种主要观点:一种观点认为政府公信力是公众对政府行为的一种评价或认可,评价的对象主要包括政府信誉和形象。邹东升认为政府公信力既包括民众对政府整体形象的认识和态度,也体现为民众对政府行政的理解和支持。[2]陈潮生等提出评价的标准涉及政府依法行政的程度、政府的民主化程度、公共政策的科学性和可行性、政府服务的程度、公务员的道德水平、政府的国际形象和政治地位等。[3]吴威威等人认为政府公信力来源于政府存在的合法性(政府的形式合法性)和政府行为的合法性(政府的实质合法性)。[4]另一种观点认为政府公信力是公众对政府的信任程度。张旭霞认为这种信任程度依赖于政府所拥有的信用资源,它包括意识形态上的(如公众对政府的政治合法性的信仰,公众对政府制度及公共政策过程的公正性、合理性的认可程度等等)、物质上的(如政府的财力),也包括政府及其行政人员在公众心目中的具体形象(行政人员的率先垂范性、服务性、效率性)等。[5]王福鑫认为政治合法性是政府公信力产生的基础,影响力和号召力是政府公信力的主要表现,政府行政行为是影响政府公信力的直接因素。[6]龚培兴等认为政府公信力囊括了政府信用、政府信任以及政府诚信的全部内容。[7]

第二类是将政府作为主体、公众作为客体。也包含两种主要观点。一种认为政府公信力是政府赢得公众信任的一种能力和程度。唐铁汉认为这种能力指政府的影响力与号召力,他认为评价标准主要体现在政府的诚信程度、服务程度、依法行政程度和民主化程度等四个方面。[8]何显明认为政府获得信任的基础是政府的信用能力。[9]另一种观点认为政府公信力是政府拥有的一种权威性资源。这种观点认为公信力是在长期的实践中形成的一种无形的权威性资源,它的载体是非人格化的、具有公共性特点的公共机构。政府公信力就是政府作为公共机构在长期行政实践中获得的权威性资源。

二、提升政府公信力的重要意义

政府公信力的重要性显而易见,目前的研究基本可以归纳为以下几个方面:

第一,提升政府公信力,有助于强化政府的政治合法性。政府的合法性主要取决于政府产生的合法性和存在的合法性。针对前者,王策指出“人民主权”的宪政原则是政府诚信的法理依据,政府及其公务人员在行使公权力时作到诚实守信、尊宪守法、践行承诺,才能实现人民组建政府的目的。[10]针对后者,唐铁汉指出政府公信力实质上是群众对政府履行公共职责情况的评价,也是对政府合法性的检验,信用政府能够增强群众的社会信任感和归属感,增强政府存在的合法性。[11]

第二,提升政府公信力,有助于社会主义市场经济的高效运行。社会主义市场经济的发展有赖于政府维护市场规则和秩序、弥补市场的缺陷和不足。唐铁汉认为政府作为市场秩序的维护者和社会信用的引导者,对规范和引导全体社会成员遵守市场规则,建立普遍信任有重要作用。[12]王策提出政府的诚信行为可以为市场提供“有形”调节和统一的评判标准,平衡社会主体间的利益冲突,促进市场经济健康发展。[13]

第三,提升政府公信力,有助于先进文化建设。卢汉桥指出,政府在建设先进文化中发挥着重要的作用,政府诚信一方面可以使公共管理者慎言敏行,言出必践,使制度有信,法规有信,作到取信于民,形成良好的行政诚信文化;另一方面对建设社会诚信文化也起着主导作用。[14]

第四,提升政府公信力,有助于社会的和谐、稳定和发展。李祖华认为政府公信作为一种主观自愿机制,同公共权力的强制机制一起维持社会的稳定和秩序。它可以通过信任的简化程序在政府与公民之间架起一座桥梁,在复杂的风险社会中维持政府与公众关系的持续性,构成整个社会稳定的中枢。[15]一旦政府失信,社会成员就会普遍放弃通过国家公权力来维护自身的权利,而转向使用私权力寻求自我保护,社会的不稳定因素就会增多。

第五,提升政府公信力,有助于树立良好的国际形象,提高国际竞争力。邹东升认为,加入WTO对政府诚信提出了更新更高的要求,政府只有按世贸规则办事,积极践诺,才能树立良好的国际形象。[16]

三、我国政府公信力现状及成因分析

改革开放以来,随着行政体制改革的深化,政府管理社会和提供公共产品、公共服务的水平不断提高,政府的公信力得到了一定程度的改善。然而近年来,随着民主法制建设的不断推进和公众受教育程度的逐步提高,公众的民主意识、法律意识、维权意识得到了前所未有的提升;网络的出现及普及使信息的传播更加迅速和透明;国际范围弱化政府权力、小政府大社会的政府改革势不可挡,这些对政府公信力提出了严峻的挑战。如果政府不能对这些挑战做出积极回应,势必会影响自身的声誉和形象,失去公众的信任。目前,我国正处于转轨变型的特定历史时期,由于新旧体制的摩擦冲突,社会利益的分化组合,价值取向的多元变化等诸多因素的影响,各种非理性行政行为在一定程度上削弱了行政能力,损害了政府权威,影响了政府形象,最终导致了政府公信力不尽人意。

1·政府公信力的现状

对于我国政府公信力的现状,学者们分别用实证分析和理论论证的方法进行了深入的研究。张旭霞在互联网上就政府公信力问题对网友评论进行了追踪调查并得出了以下结论:对政府持“信任”态度的约占20%,持“不信任”态度