浅谈政府公信力建设

浅谈政府公信力建设
摘要：政府会信力体现了政府的信用能力，反映了公民对政府的信任程度。

我国政府公信力建设取得了一定的成果，但也存在一些问题。

本文从政府公信力的内涵出发，分析了我国现阶段政府公信力的现状及其原因，探讨了提升政府公信力的路径。

关键词：政府公信力政府行为路径
江泽民在党的十六大报告中指出，行政管理必须“形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”。

要实现这一目标，就必须在制度上、法律上规范政府及其公务人员的行政行为，加强道德以及各种规范的约束，真正树立政府真诚守信、恪守诺言、全心全意为人民服务的新形象，提升政府公信力，建构现代信用政府。

在改革开放和社会主义市场经济的建设过程中，社会信用体系建设，尤其是政府公信力提升，显得特别重要和紧迫。

那么，什么是公信力呢？唐铁汉认为，公信力是政府的影响力和号召力，它是政府行政能力的客观结果，体现了政府工作的权威性、民主程度、服务程度和法治建设程度；同时它也是人民群众对政府的评价，反映了人民群众对政府的满意度和信任度。

[1]可见，政府公信力关系到政府在多大程度上赢得公民的信任和认可，而公民的信任和认可通常被认为是现代政府合法性的基础。

美国政治学家迈克尔·罗斯金指出，合法性“最初的含义是指国王有权即位是由于他们的‘合法’出身，中世纪以来合法性的意思增加了，它不再只指‘统治的合法权利’，而且指‘统治的心理权利’”。

[2]
一、政府公信力的基本内涵
人们常说：“人无信不立，业无信难兴，政无信必衰。

”这里的“政”就是指政府。

在个人诚信、企业诚信和政府诚信组成的社会诚信体系中，政府的诚信是最大的诚信。

政府公信力是社会诚信的保障，是信用体系最后的保障线。

打造信用政府，提高政府公信力，是当前解决诚信问题，建立和完善社会诚信体系的重点。

所谓“政府公信力”，是指政府依据于自身的信用所获得的社会公众的信任度。

它体现的是政府的信用能力，反映的是公民在何种程度上对政府行为持信任态度。

因而，这一概念事实上囊括了政府信用与政府信任这两者的全部内容。

具体地说，政府公信力这一概念包含以下三个要素：
第一要素：理念。

理念是一种向导，它告诉人们如何从事。

正确的理念自然引导恰当的行为，这说明理念具有指导性。

政府公信力不仅与政府自身表现有关，而且与信任投入者密不可分。

众所周知，现代政府的产生基于人民的授权。

有了政治合法性，便有了政府的行政资格。

合法性“是对统治权力的认可”，是国家公民对现政府的认同与遵从。

这种认同和
遵从是建立在一系列条件基础之上的：被统治者的首肯是合法性的第一要求；第二要求则涉及社会价值观念和社会认同，但认同需要社会满意度；第三要求与法律的性质和作用相关联。

在马克•夸克看来，如果上述因素能够很好地结合，那么政府在制定规章制度的时候，合法性带来的将不仅仅是秩序和效率，还有司法的公正。

[3]由此看来，政治合法性是政府公信力的第一要件。

人民至上理念是政府题中应有之义。

政府能否做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，关系到它的政治合法性与公信力。

第二要素：行为。

行为根植于理念。

而行为愈正当，行为主体获得的信任值就愈高。

较之于统治行政阶段和管理行政阶段，更高一级的公共行政阶段才是迄今为止我们追求的、最理想的状态。

政府的职能已不再是统治，也非管制，而是服务。

政府提供的是公共物品与公共服务，是治理而非统治。

治理所追求的是最大限度地增进公共利益，政府通过不断地满足国家公民的利益需求，将权力和威严升华为能力和威望，从而提高政府的公信力。

第三要素：结果。

政府管理效率是政府管理行为的必然结果。

政府管理效率是指政府提供公共物品与公共服务的有效性。

政府的非赢利性及产出的公共性与服务性，决定了政府的职责只能是满足社会公众的合理需求。

政府在多大程度上满足这种需求，是社会公众审视政府能力与表现，乃至政府公信力的一个主要尺度。

效率高低决定结果好坏，而结果好坏又决定政府公信力的强弱。

理念是认识论，行为是过程论，而效率则是结果论。

理念正确、行为正当与结果满意是构筑政府公信力的三大支柱。

三位一体，环环相扣，生成了政府公信力。

二、当前我国政府公信力不足的表现及其原因分析
改革开放30年来，我国社会秩序稳定，国民经济快速发展，人民生活水平大幅度提高；政治民主化进程不断推进，人民参政议政渠道比较畅通，人民的政治愿望和政治诉求能够得到很好的表达。

这些都充分地说明了我国政府公信力所起到的积极作用，应该给予充分肯定。

但是，我们也应该看到，在实际工作中，也存在着政府失信现象，出现了政府公信力不足的问题。

据《小康》研究中心调查，2006－2007年度，中国政府公信力指数为60. 6分。

通过对“政府信任程度”的调查显示，绝大多数受访者表示很相信中央政府，逾70％的受访者表示不相信地方政府。

与此同时，政府官员以80.3％的绝对多数被网民选为信用最差的群体。

[4]这些数据也许不很准确，但却反映出当前我国政府存在着公信力不足的问题。

（一）当前政府公信力缺失主要有以下表现：
1．随意行政，政策朝令夕改。

行政的随意性、政策的不稳定性在我国具有相当的普遍性，这是最典型的政府失信表现。

目前一些地方政府及其部门依然满足于依靠行政权力强制推行行政目标的权威感。

政府官员注意力的转变，甚至心血来潮的冲动都可能促使政府随意变更公共政策，导致政府政策的不稳定，这直接影响投资者的信心和公众对政府能力的信任，危害极大。

2．片面追求“政绩”和经济绩效，虚报浮夸，弄虚作假。

现在一些政府部门和官员不顾民力和财力大搞“政绩工程”和“形象工程”；片面追求经济增长绩效，将政府的注意力
和资源全部投注于对经济绩效的追求，而不是放在民众迫切需要解决的问题上；为了地方部门利益和自己晋升的需要，虚报浮夸，弄虚作假，甚至还为造假行为大开绿灯或实施保护等等现象的存在都加剧了公众对政府的不满情绪，严重影响了政府的信用形象。

3．责任意识薄弱，不作为现象突出。

一些政府部门不履行法定职责，相互推诿扯皮，不作为事件屡见不鲜；一些官员也抱着“无过错者不丢官，混到退休享待遇”的错误思想，滥竽充数，在其位不谋其政，对公众的要求不闻不问。

这些行为在公众的心目中形成了政府不负责任的印象，对政府的公众形象产生极大的消极影响。

4．政策执行不力，形同虚设。

一些政府部门脱离实际，制定了许多政策和法规，但或因执行难度大，或因执行后群众不满，或因监督不到位，结果不了了之，半途而废。

政策如同儿戏，使政府的权威扫地，为以后政策的执行埋下无穷的隐患。

如许多城市禁止燃放烟花爆竹的禁令由于种种原因几乎都成为了一纸空文。

（二）政府公信力下降的原因分析
1．行政主体的自利性。

政府过度追求自身利益最大化，侵害公众利益。

“政府对社会公共事务进行管理时具有强制性和执行性，是以国家权力的强制力为后盾的，执行国家的法律、法规等，因而便具有了用权上的方便性和既得的特殊待遇。

”[5]这就导致有些政府部门首先考虑的不是公众的利益，而是集团、部门和少数人的利益，以自己的行政权力干扰国家政策，与相关部门争夺利益，进而侵害公众利益，公众的利益一旦被侵害，必然会排斥政府，政府公信力也就大受影响。

2．行政监督的缺乏。

失去监督的权力必然导致权力的滥用，最终走向腐败，这是西方学者在十七、八世纪总结出来并在历史发展过程中一再被证实的规律。

长期以来，中国国家行政机关在行使行政权力时，过分强调了行政权力的单方面意志表现性和强制性的特点，弱化了它的群众性和社会性，致使行政决策的形成基本上处开“黑箱操作”状态，人民群众不知道它应该怎样运作，也不知道它们实际是怎样运作的。

同时国家权力机关对非法行政行为的监督尚停留在事后汇报、人大代表一般性巡视、开会期间质询等方式上，对行政机关的活动并无多大的约束力，尤其是对公务员的具体行政行为的监督极为有限。

3．法律缺位，政府及其工作人员法律意识淡薄。

现代社会是法治社会，现代政府也理应是法律政府，但现实状况却并不尽如人意。

客观上，很多规范政府及其工作人员的法律法规还很不完善甚至没有出台；主观上，一些政府及其工作人员的法律意识淡薄，法律素养不高。

执法不公，滥用权力，漠视法律的行为屡见不鲜。

“法治”的公平性完全没有体现出来，就必然导致社会公平性和公正性下降，政府公信力也就必然会降低。

4．民主意识淡漠，信息不公开、不可信。

现代社会已进入信息时代，公众的民主参与意识与掌握信息的能力和渠道也在不断的提高和增多，传统的政府可以依靠的相对公众的信息不对称优势正愈益削弱，而一些政府官员依然恪守陈旧的思路，无视公众要求民主公开的参与和知情诉求，采取隐瞒甚至欺骗手段，造成公民参与的渠道堵塞，信息不公开不透明，公开的信息不准确不可信，从而导致政府公信力的流失。

这一点在一些重大事件和灾难面前
表现得尤为突出。

5．官僚主义盛行，导致政府缺乏公共服务精神。

我国历史上就有着深厚的官本位思想传统，官员不把公民当作平等的主体对待，就必然会对公众的利益漠不关心，为了自己的利益和政绩，弄虚作假，惟上是从。

这种现象在现实中的典型表现，就是一些地方政府片面追求GDP的增长，忽视了政府的社会管理和公共服务职能，使得公众对公共服务和公共产品的需要得不到满足，降低了民众对政府的信任度，导致政府公信力的降低。

6．体制转轨的冲击。

现阶段，中国正处于由计划经济向市场经济的转轨过程中，某些方面会影响公共权力运行，市场经济实行等价交换原则，被有些人引到政治领域搞权钱交易。

在这一过程中一部分民众对国家的权威产生置疑，对政府能力有所怀疑，政府公信力下降。

三、加强我国政府公信力建设的途径
政府公信力的下降不利于建立和完善市场经济体制，还严重损害政府的声誉和形象，削弱了政府执政的基础。

因此必须把提高政府公信力作为提高政府行政能力的重要内容，认真研究，采取有力的措施加以解决。

1．转变政府职能，塑造服务型的有限政府，使政府有所为有所不为。

在市场经济体系下，政府要想迅速有效地回应公众，树立政府形象，必须改变观念，实现国家经济管理职能与行政管理职能的分离，从全能政府向有限政府转变，只要这样，各级政府才能从繁杂的管理事务中解脱出来，真正担负起并有效地实行其宏观管理职责，才能更好的为公众服务，提高政府的公信力。

建立有限政府就要做到政府职能应合理定位，政府行为不能越出其职能范围，明确行为对象，规范行为方式。

政府在政策的实施、操作上，要把握好适度原则，针对不同社会运行状态，从宏观上调控政策，保证社会稳定发展和人民利益的实现，以取信于民。

正如1997 年世界银行的一份报告中所说，在世界各地，政府正成为人们注目的中心，全球经济具有深远意义的发展，使我们再次思考关于政府的一些基本问题：它的作用应该是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何做好它应该做的事。

政府必须坚持“有所为有所不为”的原则，并在其“可为”上发挥最大效用。

2．大力推行政务公开，建立透明政府。

透明政府就是指政府掌握的个人与公共信息向社会公开，公民有权接触并使用这些信息，而涉及到个人隐私、商业秘密及国家安全法规定的不能公开的除外。

政府机关有义务在规定的时间、地点将这些信息公布于众，以供公众索取，建立政府的亲民形象。

由于行政信息的不对称性而导致公众与政府之间存在的信息鸿沟与知识差距，影响了公众的知情权与政治参与的可能性，由此而发生的一些政府行为也是政府信用缺失的一大根源，因此，提高政府公信力，需要全面推进政务公开。

从当前的情况看，政府的政务公开主要应侧重以下几个方面：
一是公开政府的重大决策，既使市场主体和社会公众熟知政府决策的过程和内容，又可以提高人们对政府决策的理解和认知程度，减少实施阻力；二是公开法律法规。

改变过去
那种通过发放红头文件，只在“小范围公开”的做法，通过政府网站、政府公报等多种方式扩大传播范围，完善公开程序和方式，加大普及力度；三是公开行政标准。

政府各部门的职责、职能要公开，政府部门行政所依据的标准、根据要公开，全面接受社会公众的监督；四是公开办事程序、办事手续、办事条件、办事机构和办事时限，减少办事环节，提高政府的工作效率；五是公开办事结果，及时公开、反馈具体行政结果。

通过政务公开，提高政府工作的透明度。

这不仅是政治民主化的要求，也是解决政府与公众信息不对称的矛盾。

另外，要建立“重大决策的听证会”制度。

使政府成为透明的信息中心，这样做的过程和结果都无疑将是使公民更加充分地了解政府的运作和功能，从而在政府与公民之间形成良性的沟通，在这个基础上，公民与政府之间的互信必然得到加强，增强政府的公信力。

3．建立公共政策制定执行过程中的公众参与机制。

“只有公众广泛的参与公共政策的制定执行过程中，才能保证公共政策符合公众利益，增强公众对公共政策的信任”。

[6]公共利益是现代政府制定公共政策的合法性来源。

公众参与有利于实现和扩大公共政策体系合法性基础。

当人民对终极权威尽政治义务时，这一权威就具有合法性。

在一定意义上，公众参与是以公众对现存政策体系合法性的基本认同为前提的，公众参与就是政策体系合法性的来源和根据。

因为参与本质上就是公众通过合法的参与途径向政策体系表达自身利益要求以影响政策体系的公共政策过程。

在参与过程中，公众已经在一定意义上直接或间接地同意和认可了政策体系的权威，并且直接显示出了公众的政策倾向，而这种政策倾向则是政策体系制定政策的重要依据。

市场经济的发展确认了公众在经济活动中的主体性，增强了公众的利益意识和参与意识，人们从自身利益出发参与政策过程，关心政策过程对自身利益的影响，并能够感受到自我价值的存在，从而增强对政策体系的认同感，增强政策体系权威的合法性，也从根本上提高了公众对政府的信任程度。

4．加强公务员队伍建设，形成一种为民“服务的义务”，尤其是各级政府及领导干部应牢固树立执政为民的思想。

政府的行为在最终要靠公务员个体的行为来完成，政府公信力，在很大程度上取决于公务员的个人素质和道德修养。

亚里士多德曾经论述，“一个城邦，一定要参与政事的公民具有善德，才能成为善邦。

”首先应当在政府部门和公务人员中树立诚信观念和责任观念，也就是要加强公务人员职业道德建设，将公共利益作为一切工作的出发点和归宿，恪尽职守，依法行政。

以人为本，执政为民，情为民所系，权为民所用，利为民所谋，这是提高政府公信力的思想基础。

领导干部要脚踏实地，有诺必践，讲究信用，靠自己求真务实的作风，在群众面前树起良好的诚信形象。

政府的一切工作，都要以维护好、实现好、发展好人民群众的根本利益为出发点和落脚点。

坚决反对搞劳民伤财的“形象工程”和“政绩工程”。

5．坚持依法行政，完善行政法制化建设。

政府讲不讲诚信，有没有公信力，一条重要的标准就是看政府能不能依法行政，其行政法制化程度如何。

因此“各级政府部门及政府部门，必须带头维护宪法和法律权威，严格依照宪法和法律规定的权限和程序行使权力、履行职责。

”[7]及时处理和纠正行政不作为、滥用职权、执法不公、以权谋私等行为，加强行政
法规建设。

同时各级政府还要摒弃那种不相信法律，以言代法、以情代法、以权代法的错误思想和有法不依凭经验和关系办事的错误做法，自觉的树立起法制观念，在依法行政、依法办事的过程中切实提高政府的公信力。

6．改善决策机制，推进行政决策的科学化。

以公众的利益为出发点，是政府进行公共政策决策的根本价值取向。

公共政策决策的基本目标必须坚持以公众的利益为重，制定公共政策也是为了更好的实现公众的利益。

政府的决策科学合理、切实可行，才能获得民众的信任，民众才乐意配合政府政策的执行。

为提高政府决策的科学化，避免决策失误，就要运用现代科技的成果，提高决策人员的素质，从而制定出科学的、有效的、具有前瞻性的决策；要改革和完善决策机制，努力提高决策的科学化水平；要强化行政决策责任制，对因违反决策程序和决策失误给公众利益造成重大损失的，必须追究部门主要领导和当事人的责任。

在整体上促进政府决策机制的完善，进而保证政府决策的科学化。

总之，我们应清晰地认识到，我们是在加快发展社会主义市场经济、构建和谐社会的背景下执政，中国的政治、经济、社会、文化以及人们的价值观念已经并将继续发生许多不可逆转的深刻变革，由此，对政府的诚信与受公众的认可程度要求也越来越高，提升政府的公信力刻不容缓。

参考文献
[1]唐铁汉.提高政府公信力，建设信用政府[J].中国行政管理，2005（3）.
[2]迈克尔·罗斯金等.政治科学[M].华夏出版社，2001：15.
[3]让-马克·夸克.合法性与政府[M].中央编译出版社，2002.
[4]搜狐新闻.中国信用小康指数60分，官员信用度最差农民最高［EB／
OL］．／，2007－08.
[5]崔光胜.我国政府诚信问题研究[J].公共行政，2005（1）
[6]高卫星.试论地方政府公信力的流失与重塑[J].中国行政管理，2005(7).
[7]唐铁汉.提高政府公信力，建设信用政府[J].中国行政管理，2005（3）.。