甘肃行政学院学报

卜 翅 行 岔笋 忿弃 刁

甘肃行政学院学报
总第 ４ ４期 ２ ０ ４ ０ ２．
ＷＴ 与我 国行政审批制度改革 Ｏ
Ｉ玉 蓉 ＇ ）
（ 式汉大学， 湖北 式汉 ４０７ ） ３０２
摘 要： 行政 审批是计 划经济 的产物 ， 是传统 休制下 政府 管理经济 的主要 手段之 一， 是政 府 直接 干预经 济的主 要体现 。 Ｗ Ｙ Ｏ建立在成熟的市场经济体刽 基Ａ之上 ， ， Ｂ 它妥 求政府仅仅足市场规则的制定者， 市场程序的监 管者 公 共物品的提供老 。我 国加 入 ＷＴ Ｏ之 后， 政府 的角色将进步从 管理者转向服 务者， 行政审批 己越来越成 为自由、 开放市场的壁 垒， 玉待改革。 本文试 图从行政 审批 与 ＷＴＯ的实质 入手， 分析 行政 审批 与 ＷＴ Ｏ具休规刻的冲 突， 从而找出行政审批制度改革的可行途径。 主题词 ： Ｏ； Ｔ 行政 审批 制度； Ｗ 政府； 市场规则； 国民持遇原则 中困分类号 ＤＦ６ ： ９ 文献标识码 ： Ａ Ｗ丁 则多数与 政府的行为 有关． ＷＴ 中， ０的规 在 Ｏ 各成 文章编号：０９ ９７２０ ）４ ０４ ３ １０ 一４９（０２０ 一０６ 一０ 根据。因此 ， 行政审批 有着特 定的作用领域和范 围， 目前 我 而
二、 行政审批的 实质 １ 制度是对 市场准人资格的界定 、行政审批 行政 审批 制度 是政府行政机关依法处理公民和企业的申 ｊ 以确 定中请者的主 体资格、 青， 限定 申请 者权利、 明确 申请 者 义务的制度。行政审批的实质就是对企业的市场准入资格进 行市 核批准， 而赋予某些 企业进入市场的资格， 从 进而从市场 准入方 面规范市场主体行为。政府各职能部门依据一系列法 律、 法规， 通过配额 、 许可证 、 附加条件 等来 决定社会资源的配 置。 许多企 业在市场准人资格方 面面临 种种人为“ 门槛 ”对 ． 于民族企业来说 ， 多的“ 太 准入， ’ 限制束缚了发展 的空问， 不利 于民族企业顺 利进 入市场， 也不利 于民族企 业的成长和 国民 经济的发展 。对 于外 资企业来 说， 过高的’ ‘ 门槛” 往往使 它们 望而却步 ． 缺乏投 资的信 心。 ２ 行政审批制度是政府直接 千预经济的方式 之一 、 这种方式带有浓厚 的计划经济 的色彩， 一种直接的 行 是 政手段。行政市批制 度是一种事 前管理， 对于在审批之 后 而 真正需要解决 的问题 却疏 于管 理甚至根本不管。 三 、 Ｊ规则与行政审批制度改革 ｗＴＩ ｗＴ Ｏ是 一个以市场 为走 向， 提倡 贸易 自由化 的国际 组 织， 通过对关税及非关 税壁垒 的消除， 政府权 力的限制 来 对 鼓励国际 贸易 自由化。因此 ． 各缔约 国在关税减让 的同时 ， 还
６４
国的行 政审批却普遍存在“ 扩大化” 的错误， 甚至到了失控的
地 步。 审批事项“ 泛化” 。目前， 我国正处于两 种体制 并存 的时 期， 政府管理 经济的职能并未完全转变， 保留 了大量 计划经济 体制 下的方式 方法 。在经济领域， 经济 活动全过程 有很大一 部分据要经过行政审批， 市场 主体的经济活动受到过 多限制 现有的审批 事项过 多、 过滥， 许多不属 于政 府直接 管辖， 应 本 交由市场 处理 的问题 ， 府却包揽了下来， 政 并且层层设置审 批 关卡。这 些本应取消的审批事项具体可分为下列几类 ： （） １本应属于企事业单 位自主决定的事项， 或者 国家并未 明确规定实行行政管理的事项 ； （） ２对配额管理 的经营性指标， 经营性有限资源 的开发 利 用； （） ３涉及城市市政建设， 农业、 文化 、 教育 、 卫生 和民政 等 方面的管理事项； 审批 事项的“ 泛化”造成 了政企 、 ， 政事、 政社不分 ， 使企 业 的市场主体地位难以确立， 同时， 也使得更多的社会成 员在 太 多的市场“ 准入” 限制下难以成 为市场的主体。 审批机 关：泛化” ’ ・ 。行政审批作为政府调控经济的手 段， 应该具有宏观性。具有行政审批权限的行政机关也应具 备一 定的资格和级别。而目前 我国的行政审批机关存在“ 泛化” 的 现象， 上至中央人民政府， 至地方基层县 乡政府都 具有 不同 下 程度的审批权， 而且还存在重复审批 和多头审 批的情 况。一 个项目从立 项到开工 卜 不经过几级政府的层层审 批， 不跑几 十 个主管部门， 盖上几 百个 公章是不 可能的。 审批机 关的 “ 泛 化” 导致政府的效率 极其低下 ， 同时也 造成 了资源 的极大浪 费。有投资者 不无感概地 说． 投资一个项 目真难 ． 中央政府批 准了， 省政府不同意； 省政府许可 了， 还得投 资所 在地的政府
急第 ４ 期 ２０ ０ ２
甘肃行政学院学报
！ 沃 涝笋斑碧分 州
批准 。许 多投资者对政府没有信 心， 们也 因此丧失 了很多 我 发展 机会。 审批 法规“ 泛化” 我国现有的行政审批制度缺乏统一的立 法， 行政审批事项的设定权 限不明确。各 地方政府利用 地方 性 行政法规或地方政府规章随意 增加审批 事项， 这就形成 了 一个怪 现象 ， 许多审批事项 “ 法” “ 合 但 不合理 ” 山于 戴着“ 合 法” 帽子 ， 的 明明“ 不合理 ” 的事情 却大行其道、 使公民、 组织的 合法权益受到破坏。 ２ 审批差 别待遇 、 国有 企业、 私营企业 、 外资企业 等同是市场 的主体， 但由 于性 质不同， 这些企 业的经济 、 法律 地位并不完全平等 ， 许多 人 为的因素造成了“ 不公平” 的竞争环境。如行政审批的差别 待遇就 是众多人为障碍的一个。如果国内企业与外资企业在 同一 个行业竞争、 审批时的差别待遇体现在： 政府往往给予外 资企业 次国民待遇”即外资在设立、 ， 行来准入、 资金投向、 产 品销 售等 领域受到政府的限制， 以保护本国企业。另外 ， 即使 都是 国内企业 ， 存在审批时的差别待遇， 也 如政府会倾向于保 护 国有 企业 给予国有企业以“ 超国民待遇” 。 ３ 审批 时的暗箱操作 、 现有 的行政 审批基 本上属 于“ 暗箱操作 ”审批 机关 、 ， 内 容、 条件 、 序、 程 时限 、 费等环节都 不公开发 布， 收 对于行政 审 批的过 程， 公众 无法知晓， 更无法监督。市批的封闭性和内部 掌握 为权 力寻 租和腐败提供了滋生的土壤。 ４缺乏 司法监督 、 我国的行政 审批制度缺乏完善、 统一的（ 行政市批法） 缺 ， 乏 司法 监督的标准。对行政审批的贵任和后果缺令事后监督
杉无 。 制
必须取 消非关税壁垒， 即取消配额 和许可证以及禁止 等限制 手段， 不允许 用行政 手段干预 和阻 止各国 贸易的真正 展开。 而行政审批 制度作 为非关税 壁垒 ， 大程度 上违背 了 ｗＴ 很 Ｏ 的宗旨。加人 ＷＴ Ｏ后 ＷＴ） （规则对我 国行平审批造成了冲 击。 （ ｗＴ Ｏ关于市场 准人 的国民待遇原 则 一） ｗＴ Ｏ国民待遇原则要 求 世界 贸易组织 的任一成员应 平 等对待外 国或本 国的产 品、 服务及 服务的提供 者或知识产权 所有者和持有者 ． 证其在进 口成 员方境 内所 享有的待遇 ① 保 这就意 味着世界贸 易组织的任一成员在进 口成 员方 内从事其 承诺的贸易活动应平等享有准入权 。而行政审批人 为地造 成 了 市场 准入 的“ 国民待遇 ” 次 国民待遇‘使 企业一开始 超 和“ ’ ， 就处 于不平等 的起跑线 卜 。 在进 出日方面， 政府对 外贸进 出口主体采用发 放进 出口 许 可证 的方式进行严 格针理． 申请办理进 出口许可证程 序 而 繁琐且缺乏透 明度。出于对我 国幼稚 工业 的保护和对 国有 大 型企业的保护， 出口许可证 的发放往 往优先考虑 它们， 进 对大 多数中小企业 来说 ， 享有进 出口许可权可望 而不可及。加 入 ｗＴ Ｏ后， 政府就必须遵守 ＷＴ Ｏ的规则。ＷＴＯ 进 口许可证 （ 程序协议） 定了进 口许可证 申请的 合理 与透 明． 序与简 规 程 便， 宽大等原 则。并 且，Ａ Ｉ第八条：有关进口的费用和手 Ｇ Ｔ， “ 续 （）规定 ： Ｃ” 缔约各 方承 认， 须将冗 长的进 口手续 减至最低
程度， 并精简进出口 所需的 证件。这必将对我国原有的许可 。
证 制度造成冲击 。 根据 １９ 年 １ 月签 定的 中美 双边 协 议， ９ 中国为 加入 ｗＴ） （ 所作的市场开放 ， 包括了开放服务 业部门的市场准 入。 在 ２０ 年将取 消对大多 数服务业 部门 的地域 限制 提 高 电 ０５ 信、 保险 、 证券等 行业合 资企业 的外资 所占有 股份的 比重限 制 。对外资银行 ， 在加入 Ｗ丁 ） ５年后 给予全 部国 民待 则 〔的 遇 。而 目前 ， 我国对上述领域外资 的进 入限制比较多． 审批 条 件严格 ， 程序多 。如在 ５ 年缓冲期 内， 外资银行要在中 国开展 业务都 必须 要事 前报批 。根据 （ 业银行 中 问业务暂 行 规 商 定》 外资银行和合资银 行新开办某项业 务品种 应 由其 总行 ， 统一 向央行行 中请 ； 国银行分行新 开办某项 中间业务 品种， 外
由 其总行授权的管理部门 统一向 央行总行申 ③ 请。
ｗＴ （ Ｏ 与贸易有关 的投资措 施协 议） 列举了两 种违反 国 民待遇原则 的投资措施的限制性规定 ： 其一 ， 要求企业必须 购 买或使用 当地产品， 购买 或使用规 定数量的或金额 的当地 产 品， 即国产化要求 ： 其二 要 求企业购 买或使用产 品数量或 金 额， 以其 出口当地产 品数量或金额 为限。而这两种 情况在 我 国的行政审批制度中均有体现。我国 出于增强本国企业竞争 力的考虑， 制定 了一些保 护本国企业 的投资措 施， 这些法 律、 法规或行政裁决形式表现出来的“ 门槛 ” 都属于 市场准入方 面 的限制性措施， 是与市场准入 的国民待遇原 则相违 背的。 面对 ＷＴ Ｏ规则对行政 审批在市 准入 方面的 冲击， 们 我 必须做到 ： 逐步 实现本地企业与外商 投资企 业平等竞 争， 要按 ｗＴ Ｊ ｛ 规则的要求， 消对外 商投资企业 在出 日比例、 取 外汇平 衡、 本地含量及庙佣本地员工诸多方面的要求与限制 ， 实现对