土地一级市场垄断与地方公共品供给

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经 济 学 （ 季 刊）
第１ ２卷
上的分权让地方政府从 辖 区 内 的 经 济 扩 张 中 获 取 财 政 收 入 ； 而 政 治 上 的 中 央 为增长而竞争” 集权让 中 央 政 府 可 以 采 取 政 绩 考 核 的 方 式 迫 使 地 方 政 府 “ （ ，２ Ｂ ｌ ａ ｎ ｃ ｈ ａ ｒ ｄ ａ ｎ ｄ Ｓ ｈ ｌ ｅ ｉ ｆ ｅ ｒ ０ ０ ０；Ｌ ｉ ａ ｎ ｄ Ｚ ｈ ｏ ｕ，２ ０ ０ ５； 周黎安 ，２ ０ ０ ４； 周黎安 ， ） 。 鉴于基础设施建设对吸 引 资 本 流 入 和 Ｇ ２ ０ ０ ７ Ｄ Ｐ 扩 张 的 贡 献， 地 方 政 府 财 政支出偏向基础设施 ， 公共服务支出激励不足就难以避免 （ 乔 宝 云 等 ，２ ０ ０ ５； ） 。 傅勇和张晏 ，２ ０ ０ ７； 傅勇 ，２ ０ １ ０； 张军 ，２ ０ ０ ７； 张军等 ，２ ０ ０ ７ 上述研究对 “ 中国式分权 ” 在公 共 品 供 给 方 面 的 缺 陷 得 出 了 很 重 要 的 结 论 ， 但仍然存在需要补充的部分 。 首先 ， 财政分权难以完全解 释 ２ ０ ０ ０年以后 地方政府财政支出 偏 向 日 益 严 重 的 现 象 。 因 为 １ ９ ９ ４年分税制改革和２ ０ ０ ２年 所得税分享改革是财政 收 入 集 权 的 过 程 ， 增 值 税 和 企 业 所 得 税 大 部 分 上 缴 中 央财政 。 但改革后地方 政 府 仍 然 对 发 展 工 业 有 极 强 的 兴 趣 ， 进 而 对 基 础 设 施 建设的投入热情 有 增 无 减 。 其 次 ， 政 治 竞 争 是 逐 级 淘 汰 的 锦 标 赛 ， 由 于 上 层 职务的稀缺 ， 晋升的官 员 与 基 层 官 员 数 量 相 比 毕 竟 是 少 数 ， 较 低 的 成 功 概 率 会降低官员激励的效果 。 同时 ， 已有的文献注意到 ， 由于地区异质 性 的 存 在 ， 发展禀赋并不优越的地 方 缺 乏 竞 争 优 势 ， 它 们 的 官 员 可 能 根 本 无 心 参 与 政 治 ） ， 但经验观察却显示 ， 财政支出结构偏向 经 济 性 公 王永钦等 ，２ 锦标赛 （ ０ ０ ７ 共品是全国较普遍的现象 。 到目前为止 ， “ 中 国 式 分 权” 的 市 场 化 转 型 背 景 并 没 有 得 到 足 够 的 重 视。 当前 ， 产品市场的 市 场 化 改 革 已 经 基 本 完 成 ， 但 要 素 市 场 的 改 革 ， 特 别 在 产 权界定方面 ， 似乎还有很长的路程要走 。 地方政府除了正常的财税收 入 以 外 ， 实际还控制着大量生 产 要 素 ， 或 者 垄 断 着 生 产 要 素 转 让 的 一 级 市 场 。 这 其 中 就以土地资源最为重 要 ， 尽 管 土 地 资 源 名 义 上 为 国 家 或 集 体 所 有 ， 但 只 要 在 上级政府批准的城市规 划 范 围 内 ， 地 方 政 府 就 可 以 用 较 低 的 补 偿 费 用 获 取 土 地资源 ， 而在土地 供 应 时 ， 一 方 面 以 低 价 协 议 出 让 给 企 业 作 为 工 业 用 地 ； 另 一方面 ， 作为土地 一 级 市 场 的 垄 断 供 给 者 ， 以 招 、 拍 、 挂 的 方 式 高 价 出 让 为 房地产开发用地 ， 不仅 能 弥 补 低 价 协 议 出 让 工 业 用 地 的 损 失 ， 而 且 获 取 了 高 廉价工业化 ， 高价城市化 ” 现象 。 额的财政收入 ， 全国也普遍出现了 “ 随着城市商品房产 权 的 全 面 改 革 和 房 地 产 价 格 进 入 上 升 通 道 ， 上 述 现 象 在２ ０ ０ ０ 年以后不断升级 ， 也引起了学者们的注意 。 一些文献考察了 地 方 政 府 积极出让土 地 特 别 是 低 价 协 议 出 让 的 行 为 ， 曹 广 忠 等 （ ２ ０ ０ ７） 发 现 ， 协 议 出 让土地对地方政府未来税收增加有显著的正面效应 ， 进一步的研究 （ 陶 然 等， ） 则分 析 了 在 预 算 内 财 政 收 入 逐 步 向 上 集 中 的 制 度 环 境 ２ ０ ０ ７； 陶然等 ，２ ０ ０ ９ 下 ， 中央政府不得不默 许 地 方 政 府 有 转 让 土 地 的 权 力 ， 而 低 价 协 议 出 让 土 地 则成为地方政府新的 财 政 竞 争 手 段 。 另 外 ， 地 方 政 府 低 价 获 取 农 业 用 地 的 行 为无疑会严 重 损 害 农 民 的 利 益 ， 引 发 社 会 矛 盾 。 梁 若 冰 （ ２ ０ ０ ９） 实 证 研 究 发 现财政分权 、 部门利益是刺激地方政府土地违法 （ 特别是未经批准占用耕地 ） 的重要原因 ； 张莉 等 （ ２ ０ １ １） 则 发 现 ， 如 果 各 级 政 府 官 员 存 在 合 谋 ， 土 地 违
摘 要 在 当 前 制 度 背 景 下， 地 方 政 府 既 是 公 共 品 的 提 供 者， 。本文建 又是垄断了土地 交 易 一 级 市 场 、 “ 经 营” 土 地 的 “ 企 业 家” 立一个理论模型 阐 明 了 ， 尽 管 垄 断 更 多 的 国 有 土 地 能 够 放 松 财 政 约 束 ， 但均衡时地方政 府 会 将 更 多 的 财 政 资 源 投 入 到 能 让 土 地 增 值 和 未来税收增长的 基 础 设 施 建 设 中 ， 教 育 、 医 疗 和 社 会 保 障 等 公 共 服 务并不 一 定 是 宽 裕 财 政 收 入 的 受 益 者 。 利 用 全 国 ２ ８ ４个地级市 ２ ０ ０ ３—２ ０ ０ ８ 年的面 板 数 据 的 实 证 研 究 发 现 ： 在 控 制 住 其 他 变 量 后 ， 地方政府垄 断 更 多 国 有 土 地 转 让 会 显 著 增 加 经 济 性 公 共 品 的 供 给 ， 非经济性公共品的供给则会显著下降 。 关键词 土地一级市场垄断 ， 经济性公共品 ， 非经济性公共品
第１ ２ 卷第 ２ 期 ２ ０ １ ３年１月
经 济 学 （ 季 刊） Ｃ ｈ ｉ ｎ ａ Ｅ ｃ ｏ ｎ ｏ ｍ ｉ ｃ Ｑ ｕ ａ ｒ ｔ ｅ ｒ ｌ ｙ
Ｖ ｏ ｌ ． １ ２，Ｎ ｏ ． ２ ， ２ ０ １ ３ Ｊ ａ ｎ ｕ ａ ｒ ｙ
土地一级市场垄断与地方公共品供给
左 翔 殷醒民 ＊
１ ） 。 现实中 ， 上 述 担 忧 很 可 能 由 于 中 央 政 府 天 然 面 临 的 信 息 劣 周飞舟 ，２ ０ ０ ６
势变为现实 。 陈 硕 （ ２ ０ １ ０） 改 用 财 政 自 主 权 指 标 ， 发 现 财 政 自 主 权 的 下 降 不 利于公共品 供 给 ； 而 左 翔 等 （ ２ ０ １ １） 利 用 河 南 省 减 免 农 业 税 为 案 例 ， 发 现 财 政收入集权只能强化基 层 政 府 履 行 易 于 量 化 考 核 的 任 务 ， 难 以 评 估 绩 效 的 公 中 国 式 分 权” 制 度 架 构 没 有 太 大 改 共服务并未因此改善 。 这表明 ， 在 其 他 “ 变的情况下 ， 财 权 上 收 反 而 有 可 能 强 化 财 政 支 出 的 生 产 性 偏 向 。 既 然 如 此 ， 地方政府通过垄断土地 资 源 获 取 财 政 收 入 能 否 惠 及 公 共 服 务 供 给 呢？ 或 者 会 否造成更多低效率的扭 曲？ 上 述 问 题 的 回 答 能 帮 助 我 们 进 一 步 理 解 当 前 土 地 财政的收益和代价 ， 同时 也 对 下 一 步 的 土 地 市 场 和 财 政 体 制 改 革 提 供 理 论 和 实证研究的依据 。 基于上述目的 ， 本文 试 图 将 地 方 政 府 的 土 地 要 素 控 制 权 与 公 共 品 供 给 结 构联系起来 。 通过建立 一 个 简 单 的 理 论 模 型 阐 明 ， 垄 断 更 多 土 地 资 源 会 让 地 方政府在均衡时提供更 多 的 经 济 性 公 共 品 ， 但 对 非 经 济 性 公 共 品 供 给 的 影 响 则不确定 。 利用全国 ２ ８ ４ 个 地 级 市 面 板 数 据 实 证 检 验 则 发 现，控 制 更 多 国 有 土地转让的地方政府会 显 著 增 加 经 济 性 公 共 品 的 供 给 ， 非 经 济 性 公 共 品 的 供 给则会显著下降 。 本文可能的贡献在于以 下 两 个 方 面 ： 首 先 ，２ ０ ０ ０年以来预算内财政收入 权上移 、 房地产价格快 速 上 涨 ， 我 们 基 于 这 一 背 景 对 中 国 公 共 品 供 给 结 构 失 衡的现象给出了一个理 论 和 实 证 研 究 上 新 的 解 释 ， 对 现 有 文 献 不 失 为 一 项 重 要补充 ； 其次 ， 我们采 用 了 地 级 市 层 面 数 据 ， 由 于 当 前 公 共 品 供 给 责 任 下 放 到基层政府 ， 与多采用 省 级 面 板 数 据 的 已 有 文 献 相 比 ， 实 证 研 究 建 立 在 更 为 扎实的微观基础之上 。
一 、 引 言
改革开放以 来 ， 中 国 地 方 政 府 对 不 同 公 共 品 供 给 的 兴 趣 有 着 巨 大 差 异 。 ，１ 如果按照公共经济学的通行做法 （ Ｋ ｅ ｅ ｎ ａ ｎ ｄ Ｍ ａ ｒ ｃ ｈ ａ ｎ ｄ ９ ９ ６；Ｃ ａ ｉ ａ ｎ ｄ Ｔ ｒ ｅ ｉ ｓ － ，２ ） ， 将公共品区分为经济性和非经济性两大类 ， 前者以道路 、 电力 、 ｍ ａ ｎ ０ ０ ５ 能源 、 通信等基础 设 施 为 代 表 ， 能 在 短 期 内 促 进 经 济 增 长 ； 后 者 以 教 育 、 医 疗服务和社会保障等公共服务为主 ， 主要利于居民福利增加和经济长期 发 展 ， 那么 ， 地 方 政 府 对 经 济 性 公 共 品 供 给 的 热 情 远 远 大 于 非 经 济 性 公 共 品 （ 。特别是２ Ｏ Ｅ Ｃ Ｄ，２ ０ ０ ６； 世界银行 ，２ ０ ０ ５） ０ ０ ０ 年 以 来， 基 础 设 施 建 设 更 是 以突飞猛进的速度发展 ， 例 如 ， 全 国 高 速 公 路 通 车 里 程 从 ２ ０ ０ ０年年底的１ ． ６ 万公里上升 到 ２ ０ １ １年年底的８ ． ５ 万 公 里， 翻 了 ５ 倍 以 上， 其 他 如 铁 路、 民 航 、 水运等构成交 通 运 输 网 络 和 信 息 通 信 网 络 、 能 源 产 业 、 市 政 建 设 等 也 有 、“ 、 社会保障覆盖不 了日新月异的变化 。 但另一方面 ， 如 “ 看病难 ” 上学难 ” 足等公共服务供给缺乏的问题却长期没有得到明显改善 。 已有文献从官员 激 励 角 度 对 上 述 现 象 给 出 了 解 释 。 许 多 研 究 指 出 ， 财 政