87号文详解(关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知)

近期财政部发布了《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（以下简称87号文），对政府购买服务进行了进一步规范，明确基础设施建设等工程不属于政府购买范围、需坚持先预算后购买服务、金融机构的审查必须合规等事项。

《通知》明确了政府购买服务的改革方向、实施范围、预算管理、信息公开等事项，严禁以政府购买服务名义违法违规举债。《通知》表示，将以正面清单、负面清单的方式对政府购买服务范围做出界定，指导地方政府依法合规开展政府购买服务工作：政府购买服务内容应当严格限制在属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项。

《通知》还要求地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债，不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资，不得以任何方式虚构或超越权限签订应付账款合同帮助融资平台公司等企业政府融资。

实际上，国务院和财政部之前就有系列文件对政府购买服务的内容、承接主体、实施程序等做了比较详细的规定（具体文件梳理见本文末），只是地方政府和金融机构在各种压力之下，利用打擦边球或者违规的“伪政府购买服务”变相融资，此次87号文是对原来部分规定的重申和细化。之所以87号文影响如此巨大,核心在于当前太多的地方政府和金融机构在走这个擦边球,通过将部分本不属于购买服务范围的内容纳入购买服务,变相向金融机构融资。这也过去几个月和金融机构交流过程中普遍最受关注的内容。

一、87号文是50号文补丁，实现政策全覆盖

在国发43号文和新预算法实施以来，地方政府举债机制已经逐步成形，建立了限额管理、预算管理、风险处置日常监督等管理体系，但是对于地方政府的一些“表外债务”即隐性负债并没有统一的口径，最典型的是地方政府违法违规提供担保、通过政府购买服务、政府引导基金和PPP等方式变相举债，并且这些债务的规模也不容小觑。目前财政部也在逐步清理整顿这类行为。

5月3日财政部、发改委、“一行三会”以及司法部等六部委联合发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（50号文），重申了地方政府不得利用PPP、政府投资基金等方式违法违规变相举债。

不过，50号文并未对政府购买服务做出明确限制，只是提出“推进政府购买服务公开”。

此次《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）的重点则是禁止利用政府购买服务变相融资。根据答记者问，财政部对87号的定位是：

《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号），依法依规对PPP、政府投资基金等政府与社会资本方各类合作行为提出明确要求。在此基础上，此次财政部进一步印发《通知》，坚持问题导向，依法依规对政府购买服务行为

做出规范，初步实现了对当前地方政府及其部门主要违法违规融资方式的政策全覆盖。

通过这段话可以看出，财预87号文其实是50号文的补丁，将50号文没有规定的“政府购买服务”纳入地方政府举债的“黑名单”，总体上实现对大部分违法违规融资行为（提供担保、PPP、政府投资基金（产业基金）、政府购买服务）的政策全覆盖。

二、关于87号文的“十问十答”

1、87号规定的“负面清单”有哪些？

实践中，政府购买服务有扩大化和泛滥化的趋势，有的地方政府扩大政府购买服务的范围，把采购工程变成了采购服务，把原来的BT模式、基础设施建设等做成了政府购买服务，变相举借债务。

今年4月份左右，财政部湖南专员办就向财政部建议“严管地方政府擅自将政府购买服务目录扩展至工程建设领域，或在没有预算安排的情况开展政府购买服务，堵住地方政府通过政府购买服务和PPP的进行变相举债的通道。”

此次87号文通过“负面清单”的方式，严格限定了“政府购买服务”的范围，重点将“工程设施建设”类排除在外。具体如下表所示：

除了“负面清单外”，87号文还针对政府购买服务提出了其他两大管理措施：

一是政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，明确了实施政府的前提条件是已经纳入政府预算，这严格限制了实践中各种打擦边球的行为，对财政实力较弱的政府影响更大。

二是求政府购买切实做好信息公开，虽然融资没有直接关联，但有利于防止利益输送、国有资产流失等违法违规行为。

2、水利建设、土地储备是否与原来的文件矛盾？

根据上面列举的负面清单，87号文规定不得对土地前期整理、水利建设采用政府购买服务。然后，有的读者提出这是否与此前水利部、之前的文件是否产生了矛盾？

我们先来看下水利部《关于深化水利改革的指导意见》的相关规定：

对适合市场、社会组织承担的水利公共服务，要引入竞争机制，通过合同、委托等方式交给市场和社会组织承担。逐步推行工程建设管理、运行管理、维修养护、技术服务等水利公共服务向社会力量购买，推动水利公共服务承接主体和提供方式多元化。

水利部上述规定是针对工程建设管理，而不是水利工程建设本身，虽然两者在字面上相似，但是落脚点不同，一个是管理服务，一个是工程建设，还是有本质区别的。所

以水利部的文件和87号文并不矛盾，水利工程建设管理是可以实施政府采购，但是工程建设不行。

另外，对于土地前期整理的规定是财政部2016年发布的《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号），该通知规定：

七、推动土地收储政府采购工作

地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。

该通知的规定是积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，这里说的是“政府采购”，而不是政府购买服务。其实此次87号文也明确规定了“政府建设工程项目确需使用财政资金，应当依照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、《中华人民共和国招标投标法》规范实施”，即87号文和财综[2016]4号文的规定是一脉相承的，也并没有矛盾。

3、农村公路建设是否可行？

2016年2月22日，财政部和交通运输部发布《关于推进交通运输领域政府购买服务的指导意见》（财建〔2016〕34号），对公路水路交通运输领域政府购买服务进行了规定，明确公路服务事项、水路服务事项、运输服务事项、事务管理事项等四大类属于购买服务的内容，其中公路服务事项包括：

农村公路建设与养护、政府收费还贷(债)高速公路服务区经营管理、公路桥梁隧道定期检查和检测、公路信息服务等服务事项

按照34号文的规定，“农村公路建设”属于政府购买服务的内容，然而87号文则明确禁止了将公路等领域的基础设施建设作为政府购买服务项目。那目前农村公路建设是否可以做政府购买服务了？因为87号文的重点就是将工程建设类项目明确排除在政府购买服务范围之外，并且也没有对农村公路建设做出特别的规定，根据“新法优于旧法”的适用原则，应当按照87号文的规定执行。

4、那现在什么项目可以做政府购买服务？

从57号文的规定来看，目前棚改和易地扶贫搬迁（扶贫）项目有空间，但仍然要按照相关规定执行。国务院发布《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》国发(2015)37号有明确规定：推动政府购买棚改服务。市、县人民政府要公开择优选择棚改实施主体，并与实施主体签订购买棚改服务协议。市、县人民政府将购买棚改服务资金逐年列入财政预算，并按协议要求向提供棚改服务的实施主体支付。政府购买棚改服务的范围，限定在政府应当承担的棚改征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设等方面，不包括棚改项目中配套建设的商品房以及经营性基础设施。