公共管理学2
陈振明等著《公共管理系统学(第二版)》2017年版知识点吐血整理
科目：公共管理学参考书目：《公共管理学（第二版）》，振明等，中国人民大学，2017年版。
1.组织的含义。
P28：组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。
组织目标与行为是组织的本质性特征。
2.组织结构的横向差异。
（部门化和专业化）P38：组织结构的横向差异是指一个组织成员之间受教育和培训的差异程度，专业方向和技能、工作的性质和任务等方面的差异程度，以及由此而产生的组织部部门与部门之间或单位与单位之间的差异程度。
3.组织结构的纵向差异。
（管理层次和管理幅度）P38：组织结构的纵向差异是指组织结构中纵向垂直管理的层级数及层级之间的差异程度，这就是管理层次与管理幅度的关系。
管理层次是指公共组织部纵向划分的等级数。
管理幅度是指一名上级管理者或一个组织有效管理的下级人员单位或部门的数量。
4.完整制。
P45：完整制又称集约制或一元统属制。
是指行政组织中同一层级的各个机关受一个机关或一位行政首长指挥、监督的组织体制。
完整制下的组织实行分工协作，以取得协同一致的效果。
优点：权责集中分明，组织结构简单统一，机构之间分工合作好，有利于领导机构的全局统筹和行政命令的贯彻执行，并能人尽其用，发挥专业优势。
缺点：行政首长权力过分集中，属下单位缺乏自主性，容易造成因循守旧的工作作风。
5.公共组织的变革要实现的目标。
P56：一是提高组织适应环境的能力，即公共组织为了生存和发展，要随环境的变化而变化。
二是提高公共组织的工作绩效，在提高适应能力的基础上，促进公共组织及其人员的知识、技能、行为方式等的更新，提高工作效率。
三是使公共组织承担更多的公共责任，或更好地完成公共事务管理的任务。
6.组织变革的环节。
P:57：一是对违纪的感知，即组织成员意识到组织变革的必要性。
二是对变革方向的确定，即通过分析环境变化，确定组织变革的目标及方案。
三是变革，即变革方案的实施，对变革所影响到的成员进行沟通，推行新的组织观念、制度和行为模式。
公共管理学第二章 公共组织理论
关键词 公共组织/ 公共组织/私人组织 管理层次 管理幅度
摘 要 了解公共组织的基本理论，掌握公共组织 常见的组织结构，理解公共组织的过程和 行为，把握影响公共组织的环境因素。
第一节 公共组织概述
公共组织理论是研究和揭示公共组织性质、设计方式、组 织行为、组织发展规律等一系列组织问题的理论。
自上而下的权力：控制下属 自下而上的权力：影响上级 横向权力：控制处在左右的同级成员或部门
3、组织授权
外部授权：组织间的授权。如中央对地方的授权、 政府对相关企业的授权。 内部授权：上级把权力委派给下属，让下属更加 自主地完成任务。
公共组织的过程与行为：组织授权 公共组织的过程与行为：
某局新局长是一个锐意革新、具有民主作风的领导。他 到任之后就将自我职权范围内的事项进行分析，把一些 可以由下级人员决定的事项分解到个人，自己只负责宏 观控制。对于该局长的这些作法，其他处室褒贬不一。 实施之初，虽然处室里的同志都有些不适应，但是大家 还是以极大的热情支持局长的改革，这让该局长很是欣 慰。但是，时间一长，他发现，同事之间的矛盾反而有 所增长。他私下里询问一些同志，才知道，原来大家相 互间存在着一种抵触情绪，有的人认为，局长在向下授 权的时候存在着偏向某些同事的现象。局长还发现，当 自己把权力授予下级之后，再进行一定的指导就成了一 个大难题，因为说的多了，会让人觉得自己不信任他人， 说得少了，又担心工作完成的情况及质量问题。以前对 于工作完成情况可以用非常硬性的制度规定加以控制与 评价，现在就不行了，结果感觉很难把握工作进展情况。 请思考该局长授权的方式及其优缺点。
2、横向结构（分部结构）
反映同级行政组织之间和各行政组织构成部门之 间分工协作的来往关系。 按地区划分。如公安系统、税务系统、教育系统 等。 按服务对象划分。如国家外国专家局、老干部局、 军队转业干部安置办公室等。 按行业和产品类型划分。如归国家部委管理的国 家轻工业局、国家煤炭工业局、国家冶金工业局、 国家机械工业局、国家纺织工业局等。
黎民《公共管理学》(第2版)配套题库课后习题公共管理的管理工具【圣才出品】
第七章公共管理的管理工具一、关键词1．战略管理（Strategic Management）答：战略管理应该是组织适应外部环境变化，确立和调整组织长期目标，整合组织资源来实现组织的战略目标的一系列决策与行动。
许多学者的研究视角不同，对于战略管理概念的理解与阐释也各不相同，目前关于战略管理的概念主要有五种不同的阐述：（1）战略管理就是指一个组织打算如何去实现其目标和使命，包括各种方案的制定和评价，以及最终将要实施的方案。
（2）战略管理是指对一个组织未来发展方向做出决策，以及实施这些决策。
（3）战略管理是管理者有意识地进行政策选择、发展能力、诠释环境，以集中组织的努力，实现既定的目标。
（4）战略管理来源于组织决策，这些决策包括：确定或反映组织目标、意图等的决策；规定组织从事的业务或服务范围的决策；确定组织将要成为何种经济或人力组织的决策；关于组织将要为其顾客和社会所要作的经济或非经济贡献的决策。
（5）战略管理包括四个指导原则：一是关注长期趋势；二是目标与组织内的等级制整合在一起；三是认识到策略管理与规划不会自行贯彻；四是强调外部观点，不仅要适应环境，而且要预期与影响环境。
2．绩效管理（Performance Management）答：绩效管理（Performance Management）是在设定公共服务绩效目标的基础上，对公共部门提供公共服务的全过程进行追踪监测，并做出系统的绩效评估的过程。
可以说，绩效管理是公共管理者的主要职责。
3．目标管理（Management by Objectives）答：目标管理（Management by Objectives，MBO）是指对组织目标的管理。
组织目标是指组织通过组织活动所希望达到的后果，这种状态和结果通常可用一系列数量来表示。
一旦目标确定，它就成为引导组织行为的一个重要的激励和方向。
目标管理是由参与管理的各方面制定目标，并经过自我管理和自我控制等管理方式，建立各级人员的责任心和荣誉感，最终以实现组织绩效的一套系统管理方式。
公共管理学作业二优选稿
公共管理学作业二集团文件版本号：（M928-T898-M248-WU2669-I2896-DQ586-M1988）公共管理学作业二1.自上而下的政策执行理论模式的主要代表人物是美国的（保罗·萨巴蒂文和丹尼尔·马兹曼尼安）。
2.自下而上的政策执行理论模式的主要代表人物是美国的（本尼·杰恩）。
3.政策科学的主要创立者是（哈罗德.拉斯韦尔和亚伯拉罕.卡普兰）4.以下哪项不是公共政策的主要功能（凝聚作用）5.以下属于公共政策制定的直接主体的是（政党）6.以下属于公共政策制定的间接主体的是（智囊专家）7.8.以下哪项不是常见的政策手段（文化手段）9.以下哪个不是公共政策规划的主体（公民）10.公共组织将更加关注人的主体性，以人的价值实现为管理的基本目标，体现了公共组织未来发展的（人性化）。
11.行政组织的横向结构亦称(12.行政组织的部门化 )。
13.将职能部门和项目小组进行组合，以完成某项工作为核心的新型组织的结构被称为(14.矩阵式结构 )。
15.一个组织中，如果决策权高度集中，问题自下而上传递向高级管理人员，由他们选择合适的行动方案，这个组织的结构就倾向于（集权化）16.一个组织中，若决策权下授于基层人员，该组织的结构则倾向于（分权化）、17.一名直线主管直接管理的下属或下级部门的数量及范围，称为（管理幅度）18.组织中最高直线主管到最基层成员之间的管理等级或层级数目，称为（管理层次）19.公共政策是指一定的政治实体在特定的环境中，为达到预期的目的而制定的行动方案和行动准则。
对20.公共政策的规划直接主体主要包括执政党、立法机关、行政机关、司法机关和其他机构。
错21.公共政策的规划间接主体主要包括公民、利益集团、大众传媒和智囊专家。
对22.政策规划的程序包括确定目标方案、拟定政策方案、评估政策方案和择优政策方案。
对23.公共政策的执行：指执行主体通过特定的组织形式,采取相应的手段和措施实现政策目标的过程。
张康之《公共管理学》(第2版)配套题库(考研真题精选-名词解释)【圣才出品】
一、名词解释1．政策主体[人大2019年研]答：政策主体是指直接或者间接参与政策制定、政策执行、政策评估或者政策监控的个人、团体或组织，其构成因素主要包括立法机构、行政机构、司法机构、政治党派、利益集团、思想库、大众传媒和公民个人等。
政策主体有官方决策者和非官方参与者之分。
官方决策者是指政治体制内行使公共权力的政策过程的行动者，一般包括国家机构、执政党、政治家和官员。
非官方参与者相对于官方决策者而言，他们对政策制定过程的影响较为间接，但同样是政策制定中不可忽视的主体因素。
非官方参与者不仅包括政治党派和利益群体的成员，而且包括代表个人的普通公民。
2．治理工具[人大2019年研]答：治理工具又称政策工具或政府工具，是指政府将其实质目标转化为具体行动的路途和机制。
治理工具是政府治理的核心，没有政策工具，便无法实现政府的目标。
当代各国的政府治理工具主要包括：①政府部门直接提供；②委托政府其他部门；③契约外包；④经营特许权；⑤补助；⑥抵用券；⑦市场供给；⑧志愿服务；⑨自我协助；⑩政府贩售特定服务。
运用何种治理工具，政府干预市场到何种程度，完全视问题情势、政府主观偏好、资源拥有程度、目标的正确性与选择性、对市场依赖程度、相对成本等综合因素而定。
3．绩效预算[人大2019年研]答：绩效预算是基于政府的职能、业务与计划进行预算编制的制度，以便于政府在会计年度内，完成各项工作计划与列举的具体建议。
它包括决定适当的计划种类、将计划分割成数个子计划、针对每个子计划的细节活动进行评估并确定所需经费以及汇总所有经费资料编制预算等步骤。
绩效预算的特征包括：注重最后产出而非投入；强调各种产出或计划所需投入间的关系；使计划更加全面，并关注于活动所具有的全部贡献及其发生的全部成本。
绩效预算的优点在于：有助于衡量单位计划成本；有助于考核计划的成本变动情况；有助于考核行政管理效率；有助于政府机关进行成本—收益分析。
绩效预算的缺点在于：忽视政府活动的政治性，尤其是政治回应性；未能建立成本会计制度与成本意识；对于无形成本和抽象成本难以确立工作衡量的标准；对组织的未来目标政策设计无法连贯；对国家资源的整体规划比较忽略。
张康之《公共管理学》(第2版)课后习题详解 第1章 导论
第1章导论1.简述公共管理的概念?答∶"公共管理"的概念具有三重含义∶其一，是公共部门中的管理;其二，是服务于公共事务的管理;其三，是具有公共性质的组织及其成员对社会的管理。
一般认为，公共管理是指政府等多元社会治理力量通过整合社会资源和战略性地运用治理手段而对与公共利益实现相关的广泛的社会事务的管理，其目标是促进社会发展和实现社会公平，保障全体社会成员共享社会发展的成就。
对公共管理的概念进行分析，可以看到∶（1）公共管理主体是一切从事和参与社会治理活动的组织和个人的总和，或者说，一切不以营利为目的而围绕着社会事务开展活动的组织都属于公共管理主体的范畴。
现代社会的治理活动都是以组织为载体或基本单位展开的，因此，从组织的意义上来审视公共管理活动，政府已经不再是唯一的社会治理主体，而是需要与多元化的社会治理力量一起开展合作治理的组织。
所以，公共管理主体是多元化和多样化的，公共管理是包括政府与非政府组织以及其他社会治理力量多元治理主体的合作治理。
（2）公共管理的目标是一个具有多层次结构的目标体系，表现为提高社会治理活动的效率、促进社会发展和保证全体社会成员共享社会发展的成就。
为了实现这些目标，一切公共管理主体都需要在注重社会公平的前提下提高效率，不断地改善提供公共服务的能力，注重绩效和服务品质。
对政府而言，要把重心放在基本公共服务均等化供给上;对非政府组织以及其他社会自治力量来说，应当在其所活动的区域（或领域）内积极开展治理活动，及时地把存在于社会中的各种利益诉求传递给政府。
无论是政府还是非政府组织以及其他社会治理力量，在公共管理过程中，都需要以积极的态度自觉地完善公共服务的合作关系。
（3）公共管理的手段或途径是多样的，概括地说，主要是由政治的、法律（政策）的和管理的三个方面构成。
近代以来的社会治理过程由于专业化追求，往往把政治的、法律（政策）的和管理的手段隔离开来，由不同的部门突出运用其中某一手段。
黎民《公共管理学》(第2版)配套题库(2-8章)【圣才出品】
第二章公共管理理论与实践的发展一、关键词1．公共选择理论（Public Choice Theory）答：公共选择理论产生时间20世纪40年代末，到60年代末。
代表人物是美国著名经济学家詹姆斯·布坎南。
公共选择，就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。
公共选择理论的基本假设是，人是一个自利的、理性的、追求效用最大化的人。
公共选择作为非市场的集体决策理论，具有三个规定性：（1）集体性。
有人群的地方就有集体决策，因而就有公共选择，私人决策则不在公共选择的研究范围之内。
（2）规则性。
集体决策就是制定规则，在人与人之间存在偏好差异的情况下，必须通过规则使人们的行为协调起来，因此，必须进行决策以选择那些能够反映和满足公众偏好的规则。
（3）非市场性。
公共选择理论所指称的“集体”包括政府、社会团体、国际、教育、福利、环保等政治问题，在这些领域，市场不能对资源进行有效配置，只有通过非市场的集体决策来达到目的。
2．政府失灵（Government Failure）答：政府失灵也是公共选择理论的一个核心论题。
政府失灵，是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。
政府失灵的主要原因有：公共决策失效，政府的低效率，政府的内部性与扩张，政府的寻租活动等。
二、复习思考题1．试析公共选择理论对公共管理学的意义。
答：公共选择理论产生时间20世纪40年代末，到60年代末。
代表人物是美国著名经济学家詹姆斯·布坎南。
公共选择，就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。
公共选择理论的基本假设是，人是一个自利的、理性的、追求效用最大化的人。
公共管理学-第2章
2. 政府工作机构的低效率。 （1）缺乏竞争性压力。 （2）没有降低成本的激励机制。 （3）缺乏监督信息。
3. 政府的内部性与扩张。 政府的内部性（internalities）是指公共 机构尤其是政府部门及其官员追求自身利益或组 织自身的目标而非公共利益或社会福利。 政府部门的扩张包括政府部门组成人员的增 加和政府部门支出水平的增长。 以美国为例，1929年美国政府的总开支占国 民生产总值（GNP）的10%，而在1949年占23%。 1987年占34%。
（三）代理理论和交易费用理论 委托—代理理论和交易费用理论是新 制度经济学的重要组成部分，它们对于公 共管理学的影响是十分巨大的。
1. 代理理论（Agent Theory） 在现实经济生活中，委托—代理关系几乎 无处不在，典型的例子有雇主与雇员，律师与 当事人，选民与政治家之间的关系。 代理理论的一个基本假定是处于委托代理 关系的双方都是效用最大化者，加上信息分布 的不对称，委托人与代理人的利益偏离和冲突 便成为一种普遍的现象。
公共行政学科关注的焦点贯穿始终的核心是 政府机构的运行问题，争议的焦点主要是政治与 行政的关系。 公共管理关注的核心应该是公共管理职能在 政府与其它组织、其它方面（包括市场、社会） 之间的分配，以及公共管理品质的提升。
一、公共行政时期（1887－20世纪70年代末） （一）传统的公共行政（1887－1960）。 这一时期在总体上是处于西方国家从传统资本 主义向现代资本主义转型的阶段，行政或管理在整 个国家或社会的管理中的地位日渐上升。 1. 就政治与行政的关系来看，这一时期前后有 变化。 2. 在管理组织体制运行方式方面，在这个时期 产生了官僚制理论，同时先后流行科学管理思想和 行为主义管理思想。
（四）系统学派理论 系统学派以切斯特· 巴纳德（Chester I. Barnard）将组织视为一个社会系统而得名。 20世纪60－70年代，系统学派又发展出两 大理论，一是生态理论，二是权变理论 .
张康之《公共管理学》(第2版)笔记和课后习题详解(公共部门的资源管理)
第五章公共部门的资源管理5.1 复习笔记【知识框架】【考点难点归纳】考点一：公共部门人力资源管理★★★★1．公共部门人力资源管理的含义公共部门人力资源管理是指公共组织运用一系列科学的管理手段对作为或可能成为组织成员的个人所进行的管理，其基本的管理理念是把这些人看作组织生存和发展的基础性资源，管理的目的是对这类资源加以开发和利用。
2．公共部门人力资源管理的特点（见表5-1）表5-1 公共部门人力资源特点3．公共部门人力资源管理环境（1）价值环境：指公共管理活动通常被视为不同价值冲突、妥协的过程。
公共部门人力资源管理可以被视为经常发生冲突的基本社会价值之间连续互动的过程。
这些价值包括了政治回应性、组织效率、个人权利、社会公平、个人责任、有限的与分权的政府、社区提供公共服务的责任。
（2）制度环境：指公共部门人力资源管理实际运行的制度基础和条件，目前绝大多数国家公共部门的人力资源管理实践依然是以公务员制度为基础背景的。
4．公共部门人力资源管理的功能公共部门人力资源管理的基本功能包括人力资源规划、人力资源获取、人力资源开发与激励、人力资源保障与约束。
从统一的系统化过程来看，人力资源管理由三个环节组成，即公职人员的“入口”管理、“在职”管理和“出口”管理。
5．人力资源规划的作用（1）为人力资源获取的数量和结构确定具体的标准，有利于控制公共部门成本，测算组织热恩力资源规划方案的实施成本以及效率。
（2）规划中的费用和人员规划提供了组织的生产力水平状况以及能否实现组织绩效目标等方面的信息，决定了组织能否支付组织成员薪酬等。
（3）为人力资源管理部门进行有针对性的成员培训等开发活动提供依据，使员工了解自身素质与组织要求之间的差距，从而及时调整个人职业发展规划。
6．人力资源规划的步骤（1）收集有关信息，包括组织内部信息和组织外部环境信息。
（2）人力资源需求预测，包括短期预测和长期预测，总量预测和岗位需求预测。
（3）人力资源供给预测。
黎民公共管理学2版课后答案
第1章一、关键词1．公共管理（Public Management）答：公共管理（Public Management）是关于以政府为核心的公共部门处理公共事务、提供公共产品和服务的活动。
该含义包含以下几点内容：（1）公共管理的主体是政府和其他公共部门，而不是私人及其组织。
（2）公共管理的对象——公共事务具有两个显著特征，即与公共利益直接有关，以及公共事务的受益对象是社会公众。
（3）由于公共事务关系到社会成员的利益，这就决定了公共事务及其管理的存在是永恒的，但具体内容会随着社会变迁不断调整。
（4）公共管理来自民众的授权并负有直接的社会责任，因此，必须依法进行，其工作绩效也不能简单地以利润或效率作标准。
（5）公共管理的公共性，决定了社会公众对公共管理部门拥有更多的制约权。
2．新公共管理（New Public Management）答：新公共管理或管理主义是一个多维度的宽泛的概念。
其理论假设是：“公共组织和私营组织的管理在本质上是相似的”，“管理就是管理……用于组织和激励雇员的机制，在公营部门和私营部门都同样适用”。
其政策主张大体可归纳为：（1）改造公共部门。
公共部门正在变得无法接受，因此必须进行改造。
（2）引入企业管理模式。
政府首先有必要引入“企业家精神”，改造行政文化，进而形成充满生机和活力的、具有创新精神和良好应对或应变能力的政府。
（3）建立顾客驱动（customer driven）制度。
在公共部门建立顾客导向制度的意义在于，公共目的即实现公民和公众利益，才是关于公共行政研究和政府管理的最终价值判断标准，才是人们真正关注的焦点。
（4）引入竞争机制。
为了提高政府效率，优化公共产品，降低行政成本，引入市场竞争机制是唯一可靠的选择。
（5）重视行政结果。
主张公共行政研究和政府管理的重点应当转向“结果”而非“过程”。
（6）推行社会合作。
公共部门首先必须改变行政理念，打破政府部门对公共资源的垄断，广泛采用市场化运作方式和私营部门的管理方式，通过诸如公开竞标、全面质量管理、目标管理等等方式，将公共服务承包出去，同时实现有效的监管。
公共管理学(第2版)教学全套课件
（3）由于公共事务关系到社会成员的利 益，这就决定了公共事务及其管理的存在是 永恒的，但具体内容会随着社会变迁不断调 整；
（4）公共管理来自民众的授权并负有直 接的社会责任，因此，必须依法进行，其工 作绩效也不能简单地以利润或效率作标准；
（5）公共管理的公共性，决定了社会公众 对公共管理部门拥有更多的制约权。
性的前提下，将私部门的管理手段运用于公共 部门。
（3）公共管理重视与外部环境的关系，强调 以最高管理者的战略设计、政策设计为核心。
（4）公共管理不等于“政府管理”，而意味着一 种新管理。
（5）公共管理强调价值调和与责任，重视4E，即 经济（Economy）、效率（Efficiency）、效能 （Effectiveness），公平（Equality）。
目录
第七讲 公共管理的管理工具 第八讲 公共管理中的责任与监控 第九讲 公共管理中的政府角色 第十讲 非政府公共组织 第十一讲 当前公共管理的若干热点
第一讲 绪论：什么是公共管理
学习要点： 公共管理与私部门管理的区别 公共管理学对传统行政学的突破 公共管理学产生的社会背景 公共管理学的内涵及其特点 公共管理的公共政策途径和企业管
公共管理学亦属于一类特定领域的管理学。
2. 公共管理
所谓“公共管理”，是指政府为代表的公 共部门依法通过对社会公共事务的管理， 以保障和增进社会公共利益的职能活动。
涵义：
（1）公共管理的主体是政府和其他公共部 门，而不是私人及其组织；
（2）公共管理的对象——公共事务具有两 个显著特征，即与公共利益直接有关，以 及公共事务的受益对象是社会公众；
公共管理的手段最基本的手段是制定和执行 公共政策。
（四）公共管理的环境
在公共管理的宏观环境分析中，人们用 得较多的是以内容为标准而划分出的政治 环境、经济环境、文化环境、社会环境、 自然环境、国际环境等。
张康之《公共管理学》(第2版)章节题库(公共管理主体)【圣才出品】
第二章公共管理主体一、概念题1．公共管理主体答：公共管理主体是一切从事和参与社会治理活动的组织和个人的总和。
在组织的意义上，公共管理主体是包括政府组织与非政府组织、官僚制组织与任务型组织以及以合作网络的形式出现的其他社会自治力量在内的一个复杂的合作治理系统。
在这一系统中，政府扮演着引导者、服务者以及合作平台建构者等新的角色。
2．非政府组织[南昌大学2016年研]答：非政府组织主要是指以增进社会公共利益为目标、不以营利为目的与政府相对应的一种公共组织。
萨拉蒙认为非政府组织是具有如下共同特征的社会组织：①组织性，即有一定的制度和结构；②民间性，即独立于国家和政府体系之外；③非营利性，即不以营利为目的，不分红；④自治性，即能够自主决策和自主活动；⑤志愿性，即组织的成员并非受某种外在强制，而是秉持志愿精神自愿组成，其活动经费也来自志愿捐赠。
非政府组织所服务的受益人一般为个人，有的服务可以进行收费，有的服务还可以市场化。
非营利组织可以收费，但其水平应低于市场价格，不受竞争机制的调节。
非营利组织在开展活动中也可以产生利润，但不能用于分配，而必须用于组织发展和符合组织目标的服务项目。
3．官僚制[中山大学2005年研；复旦大学2003年研]答：官僚制是指一种理性化的管理组织结构，是执行决策者命令、经任命产生的官员所组成的大型组织。
它必须遵循一套特定的规则与程序，有明确的权威登记，权责自上而下传递。
“官僚制”是德国社会学家马克斯·韦伯提出的官僚制理论的核心概念。
“官僚制”具有分部—分层、集权—统一、指挥—服从等特征，是现代社会实施合法统治的行政组织。
韦伯认为，从纯技术的观点来看，“官僚制”是效率最高的组织形式，它是一种高度理性化的组织机构的“理想类型”。
4．组织间网络答：组织间网络是指一些相关的组织在长期的互相联系和相互作用中形成的一种相对稳定的合作结构形态。
这种组织群可以通过集体决策、联合行动来生产产品或服务，以便更迅速地适应不断变化的技术和市场环境，并提高自身竞争力。
张康之《公共管理学》(第2版)课后习题详解 第3章 公共管理中的政府
第3章公共管理中的政府1.简述政府类型的演进历程。
答∶随着社会的复杂性和不确定性的增强，政府类型先后出现了统治型、管理型和服务型三种典型形式。
（1）人类历史上的第一次政府转型发生在从农业社会向工业社会转型的过程中，农业社会以王朝治理形式出现的"统治型政府"被工业社会的管理型社会治理模式中的"管理型政府"所取代。
管理型政府的管理技术主要来源于19世纪未20世纪初的管理革命。
管理型政府对社会治理的垄断地位，以及以法制为主的规则体系和官僚制的组织结构，决定了它只能以""管理"的方式进行社会治理。
（2）在高度复杂和高度不确定的后工业社会阶段，正如统治型政府无法适应工业社会的治理需要一样，管理型政府也已无法满足后工业社会的治理需求。
服务型政府在后工业化进程中取代管理型政府，服务型政府对管理型政府的替代将是一次全方位的政府转型革命，服务型政府与时俱进，摒弃管理型政府"以不变应万变"的思维路线，放下管理型政府的"行政傲慢"，积极地扮演好引导者的角色，扬弃官僚制组织形态，转而采取更为灵活的合作制组织形态，以“政府引导合作”为宗旨来履行引导型职能。
2.怎样理解服务型政府兴起的历史必然性?答∶在公共管理中，政府类型实现从管理向服务的转变具有历史必然性，主要是由变革时代的高度复杂性和高度不确定性的社会生态（环境）决定的。
政府的存在与发展是由环境决定的，社会就是政府面临的生态环境，因而，社会所呈现出的复杂性程度决定了政府的存在形式和性质。
历史地看，伴随着人类社会的两次大转型，政府类型的转变已经完成了从统治型政府向管理型政府的转变，而当前正在经历着一次新的具有深远意义的转型，即从管理型政府转变为服务型政府。
服务型政府对管理型政府的替代将是一次全方位的政府转型革命。
并且这样一个替代过程将贯穿于从工业社会向后工业社会转型的始终。
公共管理学第二章 公共组织
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二、个体行为、群体行为与组织行 为
• 个体行为有成人发展模型、文化行为模型和政治行为模型三种模型。 • 非正式群体行为问题已经成为组织管理中一项非常重要的内容，非正式群体是不以管
公共管理学
第二章 公共组织
2021/7/22
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教学目标
了解公共组织的含义、结 构、过程与行为；了解行政组 织理论与行政体制的基本类型； 熟知公共组织环境及其基本构 成因素。
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核心提示
公共组织是公共管理的前提 和基础。公共组织包括政府组织 和非营利的非政府组织。
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（二）行政体制的类型
• 首长制与委员制 • 层级制与职能制 • 集权制与分权制 • 完整制与分离制
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首长制与委员制
• 首长制（一长制或称独立制、首长负责制） 它是指在行政系统中，最高行政决策权、指挥权由行政首长一人执掌，对所管辖领域内 的行政管理事务进行统一领导，并全权负责的一种领导体制。其最主要的特征在于行 政首长享有并依法行使最高的行政决策权（如美国总统）。
• 以泰勒为代表的科学管理组织理论 • 以法约尔、古利克为代表的行政管
理组织理论 • 以韦伯为代表的科层组织理论 • 三种理论的共同特点及各自贡献
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2.新古典行政组织（行为科学）理论
• 以梅奥为代表的人际关系组织理论 • 以巴纳德为代表的组织平衡理论 • 以西蒙为代表的决策过程组织理论 • 三种理论的共同特点及各自贡献
公共管理学 第二章 公共管理的理论发展共36页PPT资料
第二节 现代公共管理理论的发展
第二章 公共管理的理论发展
公共选择理论 新公共管理理论 公共治理理论 新公共服务理论
第二章 公共管理的理论发展
一、公共选择理论
公共选择理论发端于20世纪60年代初期，19571968年是其研究最成功的10年。20世纪70年代以后， 公共选择理论作为新兴理论，不仅得到美国学术 界的重视，而且相继传到欧洲和日本等地。作为 公共选择理论最重要的创建人之一以及公共选择 理论主要的传播者，布坎南教授获得了1986年诺 贝尔经济学奖。
第二章 公共管理的理论发展
2、官僚制的基本特征 （1）、合理分工； （2）、层级节制的权力体系； （3）、依照规程办事的运作机制； （4）、形式正规的决策文书； （5）、组织管理的非人格化； （6）、适应工作需要的专业培训机制； （7）、合理合法的人事行政制度；
科层制在分工精细、外部环境相对稳定的工业社会， 符合公共行政的需要。
第二章 公共管理的理论发展
（一）、经济人的人性假设与公共选择
作为一个独立的研究领域，公共选择被解释为“对非市场 决策的经济学研究”。作为公共管理中的一个思潮或流派，公 共选择的特点是用经济学方法来研究政府公共管理活动及各个 领域公共政策的制定与执行，因此它又被称为“官僚经济学”。
公共选择理论是当代公共管理发展的重要理 论依据
第二章 公共管理的理论发展
二、公共行政理论的建构
怀特的系统化行政理论
古利克和厄威克的科学化公共行政原则
福莱特的动态化公共行政理论
第二章 公共管理的理论发展
（一）、怀特的系统化行政理论 他运用理论的研究方法对公共行政学问题进行 了系统的研究，首次将公共行政学思想系统化， 理论化，使之成为一门比较完整的科学体系。他 的《行政学导论》被公认为世界上第一本公共行 政学教科书和公共行政学正式诞生的标志。怀特 因此被誉为公共行政学的奠基人。
马克思主义的公共管理思想及当代价值研究——评《公共管理学(第二版)》
马克思主义的公共管理思想及当代价值研究—评《公共管理学（第二版）》●王 皓1 ，王 琳2马克思主义的公共管理思想是从研究公共权利的变迁中开始的，而公共管理随着人类社会的发展而变化，是人们在生产生活和改造自然中产生利益关系的必然产物。
所以，马克思主义的公共管理思想在当代仍然具有非常高的研究价值。
《公共管理学（第二版）》是由知名公共管理学专家陈振明教授领衔主编、精心打造的一部经典的公共管理学导论性的教材，也是许多大学管理类相关专业的辅导用书。
《公共管理学（第二版）》一书共包含13章内容，梳理公共管理及其相关概念，细致考察西方公共管理学的范式变化，分析当前社会形势下我国公共管理学的发展和研究现状，从多个角度探讨了公共管理学的发展变化。
政府对于公共管理学的研究由来已久，早在我国诸子百家争鸣时期，政府就开始对公共管理学说进行研究。
墨子和韩非子曾提出“立政在于止争”的观点。
作者认为这种观点与马克思主义理论中提到的人类社会本质相违背，作者坚持和运用马克思主义的立场观点方法分析和研究公共管理的理论和实践问题，政府作为引导公共管理学说的工具，其随着社会公有制的出现而产生，因此，政府必须贯彻落实“以人为本”的公共管理学思想。
人应作为一个独立的特殊个体，人们总是通过其本身追求的目的而对社会进行相应的创造，社会历史的发展需要无数人合力作用形成。
因此，马克思主义中的唯物史观宣扬人类是历史文明的创造者，人民群众在社会历史发展中起着不可磨灭的作用。
这些主张对公共管理学说的发展以及完善影响深远。
作者认为，从公共组织的理论研究来看，无论是古典理论组织还是新理论组织，都忽视了“人”对于公共管理学的影响及促进作用，它们将“人”作为组织实现目的的手段。
马克思主义产生后，首次在公共管理学说中加入了人本主义公共组织理论，自此以后，“以人为本”的思想正式融入公共管理学说。
马克思主义理论的融入指导，使得公共管理学说开始注重对于人的社会心理的分析，以及积极机制和奖惩机制对于促进人的工作积极性和主动性的重要作用。
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1.政府职能是行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用。
政府职能是行政机关固有的功能作用，这个功能作用就是为社会提供公共物品和公共服务。
政府职能又的确是国家职能的组成部分。
任何性质的国家都还同时具有社会管理职能；社会管理职能主要是管理社会公共事务，其实质就是向社会提供公共物品和公共服务。
政府职能与国家职能既有区别又有联系，国家职能通过政府职能体现和实现，而政府职能的范围和行使方式又会受国家职能的制约.2.按照政府职能作用的领域划分，可以分为政治职能、社会职能等；按照国家的性质划分，可以分为奴隶制国家的政府职能、封建制国家的政府职能、资本主义国家的政府职能、社会主义国家的政府职能等；按照存在的状态划分，则可以划分为基本职能、运行职能等。
3. 政府的基本职能。
政府的基本职能是为社会提供公共物品和公共服务。
按职能所涉及的不同领域，可以把政府的基本职能分为政治职能、经济职能和社会职能三项职能。
①政治职能。
它是维护和巩固国家统治的基本职能，它包括军事保卫职能、镇压与治安职能和民主建设只能等。
②经济职能。
它是政府在社会经济生活中依法履行的职责及其所发生的功能。
政府的经济职能主要是指政府从宏观经济的角度，履行对国民经济进行全局性的调控、监督、管理、服务的职责和功能。
③社会职能。
指为社会生产、生活提供各种服务和搞好社会保障，搞好诸如环境保护、医疗卫生、城市规划、旅游娱乐以及建立健全养老保险制度和待业保险制度，逐步完善社会保障体系等。
我国政府管理的根本宗旨是为人民服务。
上述三项职能中，政治职能是国家本质的表现和阶级统治的必然要求。
4. 政府的运行职能:从政府管理过程来分，政府职能又可分为决策职能、组织职能、协调职能、控制职能。
①决策职能。
决策是客观实际资料，确定政府目标和任务，并具有设计出实现目标的方案、步骤、方法的工作。
决策职能是政府管理过程的首要职能，它贯穿于管理过程的始终。
②组织职能。
组织职能是指为了有效地实现既定的政府管理目标和任务，通过建立行政组织机构，确定职位、职责和职权，协调相互关系，从而将组织内部的各个要素联结成一个有机的整体，使人、财、物得到最合理的使用。
③协调职能。
协调就是设计和保持一种良好的行政环境，使身处其间的人们能够在组织内协调地开展行政工作，从而有效地完成行政目标。
政府管理过程必须重视公共关系与协调功能的发挥。
④控制职能，控制职能是指依据政府计划标准，来衡量计划完成情况并纠正计划执行中的偏差，以确保政府目标和计划目标实现的管理活动。
上述基本职能和运行过程的职能之间，相互渗透、相互交叉、相互作用，在彼此的联系与制约中发挥作用。
5.公共权力是政府行使职能的前提，公共权力的性质还可以决定政府职能的行使方式。
所谓公共权力，就是公共组织处理公共事务的权力。
公共权力一般具有强制性、公益性、规模性和相对独立性的特点。
公共权力是以法律、法规、制度及专门的权力机构行使权力，所以有明显的强制性。
公共权力行使的主要目的是维护社会稳定，从而为社会发展提供基础条件，所以有明显的公益性。
公共权力是对整个社会发生效力的，所以又是具有规模性的。
公共权力从社会中产生以后，就成为相对独立的、凌驾于社会之上的专门机构，在公共权力机构中工作的人员也以此为专门的职业，所以说公共权力具有相对独立性。
公共权力在社会的发张中有重要的作用。
①它维持社会的基本秩序。
②它确定或制定社会生产生活的基本秩序。
③它直接组织社会生产。
6.公共权力的主体。
公共权力是以特定的组织为载体产生的，这些特定的组织一般被称为权力机构或公共组织。
公共组织是公共权力的主体。
政府就一直是公共权力的重要主体。
政府是权力机构也是公共组织。
政府凭借自己的强制力，行使着自己的政治、经济、社会职能，从而维护了社会生活的基本秩序、调节社会成员和不同社会群体的冲突，控制社会秩序和社会生活方式的发展方向等。
非政府组织也是公共权力的主体。
非强制性是非政府公共组织最显著的特征之一。
非强制性也是政府公共组织在处理公共事务中的优势所在。
政府的和非政府的公共权力主体的结合，使社会公共事务处理得更好。
7.奴隶制国家的政府职能。
奴隶制国家的生产力水平比较低下，虽然出现了农业和手工业的分工，但自然经济还是占统治地位，所以社会的利益也就比较单一。
这个时期的政府职能主要有以下几个特点：一是政府职能的内容主要政治职能，主要是对内统治和压迫奴隶阶级，对外防御外来入侵或进行武力扩张，从而维护有利于本国奴隶主阶级的社会秩序，经济职能、文化职能和社会职能等所占比重较少；二是经济职能的内容主要是税收，其他方面则十分微弱；三是政府职能的行使手段比较单一，主要是暴力性的行政手段。
8.封建国家的政府职能。
封建社会里自然经济仍然占统治地位，但这时商品经济已有了一定程度的发展，在有的地方甚至形成了日趋发达的城市经济。
封建制国家政府职能主要有以下几个特点：一是封建制国家政府职能的重点仍在政治职能，从对内和对外两方面维护统治阶级的统治地位。
二是与奴隶制国家相比，封建制国家政府职能中经济职能的比重有所增加，国家在经济发展方面承担了较多的任务，已注意由国家出面管理一些社会经济发展所需要的事务。
三是封建制国家也承担了比奴隶制国家更明显的文化职能和社会职能。
四是封建制国家在行使其政府职能时，已注重采用软、硬两种手段来达到统治目的，能在相当程度上实行怀柔政策，并利用宗教迷信和伦理道德规范对臣民进行思想统治。
9.自有资本主义时期的政府职能。
18世纪后半叶，由于第一次工业革命的完成，使资本主义生产由工场手工业转变为机器大工业，为资本主义生产方式奠定了物质基础。
正是在这样的条件下，自有竞争、限制国家干预的观点成为主流思想。
经济体制自我完善的动因比政治及政府更为重要。
政府的作用仅限于提供国防，保护社会免受外敌侵扰；建立法律制度，保护每个社会成员免受其他成员的胁迫，实现社会公正；建设和保护公共设施等。
10.垄断资本主义时期的政府职能。
19世纪末至20世纪初，至第二次世界大战结束，这段时期都被称为垄断资本主义时期。
这个时期，资本主义世界出现了失业、贫富分化以及经济危机等严重问题。
以凯恩斯为代表的国家干预经济的思想成为西方经济学的主流思想。
凯恩斯主张放弃自由放任主义，实行政府对经济生活的全面干预，特别是通过财政和货币政策来调控市场经济的运行。
政府不仅要履行传统的职能，而且要对充分就业、物价稳定、经济增长、国际收支平衡等负责。
11.当代资本主义的政府职能。
政府的基本职能仍然定位在为社会提供公共物品和公共服务上，但在政府职能的具体履行方式上已开始改变，即尽可能用市场的方式承担公共服务的职能，同时，尽可能与社会组织公共承担公共服务的职能。
12.西方国家政府职能的演变趋势①政府经济社会职能扩大，政治职能相对减弱。
政府经济社会职能是对国民经济进行全局性的调控、监督、管理、服务、为社会生产、生活提供各种服务职能，政治职能是维护和巩固国家统治的职能。
②政府宏观调控只能强化，同时干预经济的形式改变。
是指政府应该改变对经济的干预方式，而不是真的要政府退出经济领域。
③政府与非政府组织合作。
非政府组织的发展弥补了政府与市场的缺陷，所以，已经引起政府关注，政府也愿意加强与它们的合作。
非政府组织以自己的业绩为自己“证明”，使自己在社会统治经济中的地位显著提高。
政府充分发挥非政府组织的作用肯定是一个基本的趋势。
13.政府职能社会化的必要与可能。
政府职能社会化也称“民营化”，是指由市场或民间部门参与公共物品或公共服务的生产、输送等政府职能实现的过程。
政府职能社会化的必要性主要来自“政府失灵”1>“政府失灵”现象的出现。
①经济“滞账”是“政府失灵”各种现象爆发的“导火索”②社会问题丛生③财政赤字居高不下④政府遇到信任危机。
种种现象表明，到上世纪70、80年代，政府干预不仅不能解除经济和社会的困境，甚至连自己也深陷其中不能自拔——政府也“失灵”了2>各种非政府组织的发展。
非政府组织的作用主要表现在：①能促进社会沟通。
非政府组织具有非政府、非营利的特征，所以它们在国家经济生活中的角色定位首先就是沟通，即沟通市场与政府。
②能增加社会公共物品（服务）的供给。
非政府组织公益性或互益性的特征，决定了它们以向社会提供公共物品（服务）为主要职能。
③能促进政府职能转移。
非政府组织参与公共物品（服务）的供给，承担了政府向社会转移的部分职能，实际就促进了政府职能的转移，有利于政府改革。
④能促进就业。
由于非政府组织中也有固定的工作人员，所以各国的经验表明，发展非政府组织也是扩大就业的一条重要途径。
在事实表明市场和政府都有局限的时候，非政府组织的发展显示了它不可替代的特殊作用，从而为政府职能的社会化提供了可能。
14.政府职能社会化的现实成效①政府职能社会化的目的，政府职能社会化即政府部门通过契约外包、业务分担、共同生产或解除管制等方式，将部门职能转由民间部门经营，政府只须承担财政筹措、业务监督、以及绩效成败的责任。
政府职能社会化的主要目的有两个：一是利用市场经济的“经济原则”与“效率原则”，改善并提高政府公共服务的水平和质量；二是针对某些政府职能和政府业务，给予删减或终止，以此缩小政府活动和政府职能的范围。
②降低公共服务成本③提高服务的效率和质量，提高居民的生活质量④增加公众选择的机会⑤吸收民间资本，整合国家资源15.政府职能社会化的方式。
公共事业管理社会化的形式有多种：委托、替代、撤资等都是行之有效的。
委托。
委托就是指政府通过合同或协议等形式让市场或民间组织行使某些公共职能，提供一定的公共产品和服务，目的在于减轻政府压力，实现“适度政府”的目标。
政府要实现公共事业管理职能的委托，由市场或民间组织来担负向社会公众提供一部分公共服务及公共产品的工作，可以采取的委托方式有：①授权合作式委托。
授权合作就是在以往由政府垄断的一些社会发展领域中，政府主动通过授权与市场或民间组织合作从事一些社会发展项目。
②合同项目式委托，也称合同式委托。
这主要指政府通过与民间组织签订合同协议等方式实现职能的委托。
③公开招标。
为了使各民间组织之间也产生良性竞争，从而推动公共服务与产品的质量，政府可以对一些公共项目进行公开招标。
④其他委托方式。
政府作为组织协调和管理者，可以充分利用市场或民间组织的比较优势，与其建立伙伴关系。
两者可通过多种方式进行合作。
替代。
替代主要是指民间组织通过独立自主，积极主动地开展活动，起到事实上替代政府一部分职能的效果。
替代形式无需政府特定的授权及参与，是民间组织自主自觉地开展公益性活动。
撤资，就是政府放弃某一企业、某一职能或某一资产。
撤资总体上是一次性工作，它主要采取出售、转让、清算等具体形式。
出售，就是将国有企业出售给私人买主。
国有企业可以不完全地出售。