2013年 第四章 财政法规制度

第四章财政法规制度第一节预算法律制度一、预算法律制度的构成预算法律制度是指国家经过法定程序制定的，用以调整国家进行预算资金的筹集、分配、使用和管理等过程中发生的经济关系的法律规范的总称。

我国预算法律制度由《预算法》、《预算法实施条例》以及有关国家预算管理的其他法律制度构成。

★（一）《预算法》l994年3月22日第八届全国人民代表大会第二次会议通过《预算法》，自1995年1月1日起施行。

该法是我国第一部财政基本法律，是我国国家预算管理工作的根本性法律以及制定其他预算法律制度的基本依据。

★在财政法的体系中，《预算法》是核心法。

没有预算就没有财政。

（二）《预算法实施条例》1995年11月22日国务院令第l86号发布并施行。

进一步细化了《预算法》关于预算管理职权、预算的编制与执行方面的规定，为《预算法》实施的必要补充。

二、国家预算（一）国家预算的概念国家预算是指经法定程序批准的、国家在一定期间内制定的财政收支计划，是国家进行财政分配的依据和宏观调控的重要手段。

国家预算是实现财政职能的基本手段，反映国家的施政方针和社会经济政策，规定政府活动的范围和方向，体现政府的政策意图。

★我国国家预算是具有法律效力的基本财政计划。

我国的预算收入采取税收等形式，预算支出主要用于经济建设和国防、文化、教育、科学、卫生、社会福利等各项事业。

国家预算原则是指国家选择预算形式和体系应遵循的指导思想，也就是制定政府财政收支计划的方针。

即公开性、可靠性、完整性、统一性和年度性。

P189【例4-1】★1.公开性。

国家预算反映政府的活动范围、方向和政策，与全体公民的切身利益息息相关，因此国家预算及其执行情况必须采取一定形式公开，为人民所了解并置于人民的监督之下。

2.可靠性。

每一收支项目的数字指标必须运用科学的方法，依据充分确实的资料，并总结出规律性，进行计算，不得假定。

估算，更不能任意编造。

3.完整性。

该列入国家预算的一切财政收支都要列在预算中，不得打埋伏、造假帐、预算外另列预算。

国家允许的预算外收支，也应在预算中有所反映。

4.统一性。

虽然一级政府设立一级预算，但所有地方预算连同中央预算一起共同组成统一的国家预算。

因此要求设立统一的预算科目，每个科目都应按统一的口径、程序计算和填列5.年度性。

政府必须按照法定预算年度编制国家预算，这一预算要反映全年的财政收支活动，同时不允许将不属于本年度财政收支的内容列入本年度的国家预算之中。

（二）国家预算的作用1. 财力保证作用；2. 调节制约作用；3. 反映监督作用。

（三）国家预算的级次划分“一级政权一级财政”→“一级政府一级预算”1. 中央级预算；2. 省级（省、自治区、直辖市级）预算；3. 地市级（设区地市、自治州）预算；4. 县市级（县、自治区、不设区的市、市辖区）预算；5. 乡镇级（乡、民族乡、镇）预算。

其中，对于不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可以暂不设立预算。

县级以上地方政府的派出机关，根据本级授权进行预算管理活动，但是不作为一级预算。

★P190【例4-2】★（四）国家预算的构成我国的国家预算,根据国家政权结构和行政区划的不同，可以分为中央预算、地方预算、各级总预算和部门预算、单位预算。

各级预算都要实现收支平衡的原则。

1中央预算P191【例4-3】★中央预算是指中央政府预算，由中央各部门（含直属单位）的预算组成，中央预算包括地方向中央上解的收入数额和中央对地方返还或者补助的数额。

其中，中央各部门是指与财政部直接发生预算缴款、拨款关系的国家机关、军队、政党组织和社会团体；直属单位是指与财政部直接发生预算缴款、拨款关系的企业和事业单位。

2地方预算地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成。

地方各级政府预算由本级政府各部门（含直属单位）的预算组成。

其中，本级各部门是指与本级政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的地方国家机关、政党组织和社会团体；直属单位是指与本级政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的企业和事业单位。

3总预算总预算就是政府的财政汇总．．预算。

按照国家政权结构和行政区划可以相应划分为各级次的总预算。

如中央总预算、地方总预算、市总预算、县总预算等。

各级政府总预算由本级政府预算和汇总的下一级政府总预算组成。

由财政部门负责编制。

若下一级政府只有本级预算的，则下一级政府总预算即指下一级政府的本级预算。

没有下一级政府预算的，总预算即指本级预算。

4部门单位预算部门预算是指部门、单位的收支预算。

各部门预算由本部门所属各单位预算组成。

单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。

部门单位预算是总预算的基础，其预算收支项目比较详细和具体，它由各预算部门和单位编制。

各部门预算由本部门所属各单位预算组成。

本部门机关经费预算，应当纳入本部门预算。

我国从2000年开始进行了国家预算编制的重大改革，即部门预算改革。

其内涵包括：1.部门作为预算编制的基础单元，财政预算以部门编制预算为起点。

2.国家预算要落实到每一个具体部门，从根本上改变财政资金按性质归口管理的传统做法，预算编制到具体的资金使用部门。

3. 上面所指“部门”为与财政部门直接发生缴拨款关系的一级预算单位。

部门预算是一项综合预算，既包括行政单位预算，又包括其下属的事业单位预算；既包括一般预算收支计划，又包括政府基金收支计划；既包括财政预算内拨款收支计划，又包括财政预算外拨款收支计划和部门其他收支计划。

三、预算管理的职权根据统一领导、分级管理、权责结合的原则，《预算法》明确规定了各级人民代表大会及其常务委员会、各级政府、各级财政部门和各部门、各单位的预算职权。

（四个方面）（一）各级人大及其常委会的预算管理职权P192【例4-4】★审批权。

各级人大审查本级总预算的草案和执行情况的报告，县以上各级人大常委会审批本级决算；审批本级预算调整方案。

监督权。

各级人大通过对预算草案和预算草案和预算执行情况进行监督。

县以上各级人大常委会有权监督各级总预算的执行。

撤销权。

全国人大有权改变和撤销全国人大常委会关于预决算方面不适当的决议；县以上地方各级人大有权改变和撤销本级人大常委会，本级政府关于决算方面不适当的决定和命令，乡人代会有权撤销本级政府关于预算方面不适当的决定，命令和决议。

（二）各级人民政府的预算管理职权编制权。

国务院有权编制中央预、决算草案，有权编制中央预算调整方案、县级以上地方各级政府有权编制本级预算、决算草案，有权编制本级预算调整方案。

报告权。

国务院有权向全国人大作关于中央和地方预算的报告，有权将省、自治区、直辖市政府送备案的预算汇总后报全国人大常委会备案，向全国人大及常委会报告中央和地方预算的执行情况。

县级以上各级政府有权向本级人大作关于本级总预算草案的报告；有权将下一级政府报送备案的预算汇总后报本级人大常委会备案，有权向本级人大及其委员会报告本级总预算的执行情况。

执行权。

国务院有权组织中央和地方预算的执行，县以上地方各级政府有权组织本级总预算的执行。

决定权。

国务院有权决定中央预算预备费的动用，县级以上人民政府有权决定本级预算预备费的动用。

监督权。

国务院有权监督中央各部门和地方政府的预算执行。

县级以上地方各级政府有权监督本级各部门和下级政府的预算执行。

变更撤销权。

国务院有权改变或撤销中央各部门和地方政府关于预算、决算的不适当的决定、命令、县级以上地方各级政府有权改变或撤销本级各部门和下级政府关于预算、决算的不适当的决定、命令。

乡、民族乡、镇政府有编制本级预算及调整方案、决算草案的权利，有向本级人大作关于本级预算草案的报告本级预算执行情况报告的权利。

有组织本级预算的执行的权利，有决定本级预算预备费的动用的权利。

（三）各级财政部门的预算管理职权财政部具体编制中央预算、决算草案，具体组织中央和地方预算的执行，提出中央预算预备费动用方案、具体编制中央预算调整方案，定期向国务院报告中央和地方预算的执行情况。

地方各级政府财政部门具体编制本级预算、决算草案，具体组织本级总预算的执行，提出本级预算预备动用费方案，具体编制本级预算的调整，定期向本政府和上一级政府财政部门报告本级总预算的执行情况。

（四）各部门、各单位的预算管理职权P194【例4-5】1．各部门的职权：有负责编制本部门预算、决算草案的编制权。

有组织和监督本部门预算的执行的组织和监督权，有向本级政府财政部门报告预算的执行情况的报告权。

2.各单位的职权：有编制本部门预算、决算草案的编制权；按照国家规定上缴预算收入、安排预算支出；接受国家有关部门的监督。

四、预算收入与预算支出（一）预算收入预算收入划分为中央预算收入（含中央本级收入和地方上解收入）、地方预算收入（含地方本级收入和中央返还或补助地方的收入）、中央和地方共享收入预算收入的形式主要包括税收收入、国有资产经营收益、专项收入（政府收费）和其他收入。

P195【例4-6】（二）预算支出预算支出划分为中央预算支出（含中央本级支出和中央返还或补助地方的支出）、地方预算支出（含地方本级支出和上解中央的支出）。

预算支出的形式主要包括：★1.经济建设支出；2.教育、科学、文化、卫生体育等事业支出；3.国家管理费用支出；4.国防支出；5.各项补助支出；6.其他支出。

五、预算组织程序★★P198【例4-8】（一）预算的编制预算编制是指政府财政部门和参与预算的部门及单位，对国家集中掌握的年度预算收支的预计进行的国家财政收支的拟定、审查、汇总的过程。

国务院应当及时下达关于下一年度预算草案的指示。

预算草案是指各级政府、各部门、各单位编制的未经法定程序审查和批准的预算收支计划。

编制预算草案的具体事项由财政部负责。

1.预算年度及预算编制时间要求。

预算年度又称财政年度，是指国家预算收支起止的有效期限，通常为一年。

我国采用历年制。

《预算法》第十条规定：预算年度自公历1月1日起至12月31日止。

P198【例4-7】★（2）预算草案的编制依据。

预算草案的编制主要依据：《预算法》以及各项相关法规；政府宏观经济政策与制度；财政中长期计划；国民经济和社会发展计划；本级预算收支范围；上年度预算执行情况；本年度预算收支变化因素等。

（3）预算草案编制的主要内容。

中央预算的编制内容：本级预算收支、上年度结余用于本年度安排的支出、返还或补助地方的支出、地方上解的收入等。

地方预算的编制内容：本级预算收支、上年度结余用于本年度安排的支出、上级返还或补助的收入、返还或补助下级的支出、上解上级的支出、下级上解的收入等。

（二）预算的审批预算审批是指国家权力机关对预算草案的审查和批准，是预算草案生效、成为正式的国家预算，并具有法律约束力的关键程序。

《预算法实施条例》规定：中央预算草案经全国人民代表大会批准后，为当年中央预算。