古代地方行政制度

古代地方行政制度（中央集权与地方分权）

规律：1中央集权变化的规律权是推动地方行政层级变化的主因。

原因:中央集皇权是至高无上的,拥有行政、司法、财政、军事等无所不包的最高权力,皇权的这种特点决定了中央集权变化的规律。从单个朝代来说开国皇帝对中央集权的控制能力较强，皇位世袭制决定了继承人的素质会逐渐降低,再加上外戚与宦官专政,集权统治会逐渐削弱,最终走向灭亡；从历代发展趋势来讲经历了秦汉“三公九卿”制、隋唐“三省六部”制、宋朝“两府三司”制、元朝“一省六部”制和明清“内阁六部”制等不同的形式和发展

阶段,中央集权的行政制度日渐成熟和完备.地方行政制度是中央行政制度的补充,地方行政层级调整必然受中央集权变化规律的影响.在各个朝代开始阶段,为了提高政权运转效率通常会减少地方行政层级.但为了解决管理幅度过大和军事问题会设立监察区和军管区,这些非行政区最终会演变为州、道、路、省等地方高层政区,使地方行政层级变多,中央集权与地方分权之间表现为此消彼长的关系.中国历代封建王朝的发展史,正是中央集权加强到削弱、再加强再削弱的交替更迭,地方行政层级变化也表现为波浪式,最终随着封建集权制度的不断完善而趋于稳定

2 （二）沿袭变革是历代地方行政层级变迁的主线

原因：沿袭主要源于历代王朝都面临着大体相同的环境和条件.一是面临的经济基础变化不大.封建政权崇尚重农抑商政策,确保税赋征派和地租征收,在维护政治稳定和巩固封建统治方面起到了重要作用,但也阻碍了工商业发展.二是共同倾向于“内重外轻”政策.历朝王朝成立之初,为了避免地方分权偏重,中央集权被削弱从而引发割据分裂局面,多采用“内重外轻”政策,在发展经济和保持稳定两者之间多选择后者,即使地方丧失抵御能力也在所不惜,这在宋、明两朝最为明显.

2在继承的基础上不断革新,是中央集权能力不断加强的客观需要,也是地方行政制度不断完善的内在要求.

秦朝在郡政区实行行政、军事、监察三权分立汉朝设置13部刺史,唐朝设道对地方派遣监察官员,宋朝设置互不统属的路,元朝实行“行省”制度隋朝罢除郡的建置,宋朝消除方镇割据,明朝废路为府,中央加强集权的变革.地方行政制度而言,行政层级少,则

管理幅度大,容易失控；行政层级多,则管理链条长,效率低下.因而,地方行政层级不可过多,也不可过少,存在一个可容忍的变动区间

3下稳上动是地方行政层级结构变化的特征

原因；县作为地方行政层级的基层政区,是相对稳定的.县级的相对稳定性表现在自秦国推行郡县制以来,任何朝代的基层政区都是县,.究其原因,一是百里之县的设计比较合理,适合农民朝出晚归的出行要求,对于官员下乡劝课农桑也比较合适；二是维护中央政权的需要,县是各朝中央政府落实一切政令的基本单位,赋税征集、军队招募、百姓安居乐业皆属县的职责

范畴

县以上地方行政层级,受中央集权与地方分权的博弈往往处于震荡变动之中.为了避免地方割据,必须将高层次的政区划得较小,导致高层次政区数目增多.中央的有效管理幅度达不到,就需要设立巡视或派出机构.这些机构有辖区,就会转化为地方行政层级.当行政权和军事权合一后,就可能对中央集权构成新的威胁.这使中央政权处于两难境地,内外轻重处于转换之中,高层政区频繁变动在所难免.

4（四）财政改革是影响地方行政层级嬗变的重要因素

原因；,首先表现在财政是地方行政制度变革的重要内容.无论是商鞅变法、王安石变法,还是张居正“一条鞭法”,财政改革一直是中央行政体制改革的核心,也在古代地方行政体制变革中扮演着重要角色.财政改革对地方行政层级嬗变的影响,还表现在财政是地方行政制度变革的推动力量.商鞅变法中制土分民、履亩而税、重农抑商等财政改革措施,保证了封建国家上层建筑的形成和完善,为中央集权的确立和实行郡县制创造了条件.商鞅为了配合国家对人口的管理,还制定了完善的户籍制度,从而催生了县制.古代各朝从国家安全出发,同时也为了涵养财源,徙民边塞,实行军、民屯垦,建立起都尉、都督、都护府或都司卫所

等军管型的特殊地方行政制度,并逐渐融入到地方行政层级中来.

二各朝代各制度的表现

中央集权脉络：西周（分封制、宗法制）——秦（郡县制）——西汉（推恩令、刺史制）——唐（节度使）——宋（收精兵、文官制）——元（行省制）——明清沿用（明废行中书省、设三司、厂卫制）。

君主专制脉络：西周（分封制）——秦（三公九卿制）——西汉（内朝尚书制）——魏晋南北朝（三长制）——隋唐（三省六部制）——宋（二府三司制）——元（中书省制）——明（废宰相、设内阁、司礼监）——清（南书房、军机处）。

选官用官制度脉络：西周（世卿世禄制）——秦（军功爵制）——汉（察举制、征辟制）——魏晋南北朝（九品中正制）——隋（科举制）——唐至清沿用（唐武则天首创武举、殿试，明朝开始限定考试内容为四书五经，采取八股取士）。

历史总是在曲折中发展，历朝制度既相互继承，又各有发展。

1分封制：起止黄帝时开始萌芽秦始皇大一统，废除分封制，实行郡县制。汉初

又兼采之，七国之乱平定之后，封国的官吏全部由中央任免，诸侯只征收租税，封国名存实亡。魏晋以后，历代王朝也还有分封制，其性质不全相同。

含义“分封制”即古汉语“封建”的原始含义；古文献中之“封建”即“分封制”。

目的作用影响见课本

特点

诸侯国具有相对独立性，具有土地管理权、行政权和军权，容易形成割据势力。

分封对象多元化，

同姓亲族是主分布区域主要在黄河中下游，同姓亲族分布在战略要地和富庶地区

2郡县制起源于春秋出国意义原因看课本

3行省制即在传统的郡县制基础上另加行省之类的高层督政组织于中央与路府州县之间，把行省当做分寄与集权的枢纽，既有所分寄，又立足于集权

从法理上说，中央政府以命令授权形式将部分权力交与行省行使，一切治权皆属中央政府，行省只是中央的代理而已。无论行政、财政、军事、司法诸事权，朝廷总是在直接掌握某些基本权力（如主要军队、官吏任用等）的同时，把相当一部分权力分寄于行省，然后借行省集权于中央。

元行省制中央集权是秦汉以来郡县制中央集权模式的较高级演化形态，也是两宋否定唐后期藩镇分权的继续，相当于自隋朝始第三个“正一反一合”阶段的“合”。元行省

制所体现的中央集权与地方分权的主辅结合，明显优于单纯的中央集权或单纯的地方分权。2元行省制中央集权也发生了一些负面效应。如行省将路府州县各项权力削夺大半，使其处理庶务的正常功能显著降低；行省区划面积过大，对区域经济文化的发展弊多利少等。这些也是不容忽视的。

秦统一全国后,废除分封制,把郡县制确定下来,推行到全国各地.二、汉代州制的创立西汉前期,郡国大量增加,中央感到不易统辖,便试图采取一套新的建制.三唐“道”的功能唐初州郡较多,太宗时虽有并省,贞观十三年（639）就有州府358个,比隋时几乎增加了一倍. 这样多的郡府,若不加以区划,便很难有妥善管理。唐初划分的道已经完全不同了.总的说来,唐代的道是监察区,不是行政区四、宋代的“路”为了扭转地方权力过盛的不良影响,宋代推行了路的制度.五、元代“省”制的确立行省制度创立于元朝.

明朝不设中书省,京师附近以直隶为名（南北两直隶）.在两直隶外,于元代各行省另派承宣布政使.因而所在的行省就被称为承宣布政使司.

清朝省一级的地方行政制度，是采取对明中叶以后由总督、巡抚统领省政予以事实上的承认的做法，并明确规定立为正式制度。总督是兼管两省或三省事务的高级地方官，“掌厘治军民，综制文武，察举官吏，修饬封疆”、巡抚是负责一省全面领导工作的首长，“掌宣布德意，抚安齐民，修明政刑，兴革利弊，考核群吏，会总督以诏废置”，是名正言顺的地方大吏。

汉代刺史制度是对秦代监御史制度的继承。秦始皇在统一六国以后，建立了一套地方监察制度——监御史制度

汉高祖时期，监御史制度曾经一度被取消。究其原因，至少有以下几点：

一、在经济方面，经过秦朝的残暴统治，再加上长期的战争，汉初经济凋敝。当时的经济状况，恢复经济是政府的当务之急，应该调动地方的积极性，加强地方的自主权，因此没有设置监御史二、在政治方面，汉政府和异姓诸侯王之间矛盾尖锐，汉政府致力于解决地方割据势力和匈奴问题，无暇顾及地方监察问题三、在情感方面，刘邦曾经和功臣同甘共苦创业，在感情上是很深的。不派人监察地方，是对地方官员的信任，但汉高帝不设置监御史，使得地方监察制度成为空白，对郡国的过分放纵,不事监察,终使诸侯坐大，给他的继承者们留下了一个顽症。

西汉末年刺史虽然在行使监察权的过程中逐渐异化，发生了不断侵渔守相权力的事件，并且刺史一度改称州牧，但无论是刺史还是州牧，其作为监察官的本质并没有变。不过,这正是刺史开始由监察官向地方官转化的一个重要阶段。

汉代刺史制度是一种较为完备的地方监察制度，是维护皇权的有力手段，对于加强中央对地方的监督和控制，发挥了重要的作用。但刺史制度在形成和演变的过程中逐渐地方官化。刺史制度的每次变化有其特定的、具体的原因，而且有根本原因。刺史权力逐步扩大的根本原因是刺史是“奉诏出制”的，刺史背后站立的是皇帝，刺史是作为皇帝的代言人出现的。考察刺史制度对于探讨两汉行政权与监察权的关系，以及进一步探索中央集权与地方分权都有着重大的意义。

唐代节度使

在变唐太宗军事进攻战略为军事防御战略思想的指导下，唐政府进行了如下军事防御战略部署：唐所防御的对手是游牧或半游牧民族的强大骑兵部队仅有指挥灵活、反应快速、规模庞大的集团军还不能完全满足战争的需要，所以要建立常备军。。因为藩镇节度使掌握着他们的生杀、赏罚、升降等权利，士兵们对藩镇节度使的依赖性也极强，他们“唯知其将之恩威，而不知有天子。”于是，藩镇节度使们便逐渐培养起只忠于自己的亲兵部队，拥有了军权。2 为解决后勤供应问题后勤供应制度就必须进行改革。具体方法是用屯田的收入解决军队的部分供应，以减轻中央政府的财政压力这样，藩镇节度使拥有了更多的财政权

3战争形势要求，重新组成人数众多、防御范围广、能统一调动、灵活性更强的几个集团军。边镇将领的防区因此得到进一步扩大。

各代三司周朝已有此名（三公）

西汉三公中国古代朝廷中最尊显的三个官职的合称司马、司徒、司空

唐、宋以盐铁、度支、户部为三司，主理财赋

4 五代三司设置，虽使全国财政高度集中，但还是没有改变财政管理上政出多门的现象，也就是说，全国得财政还没有统一到三司，诸道节帅仍然拥有较大的财权，地方上的上供、送使、留州得财政分配体制依然如故

宋盐铁司。其长官为盐铁使，“掌天下山泽之货，关市、河渠、军器之事，以资邦国之用”2度支司。其长官为度支使，“掌天下财赋之数，每岁均其有无，制其出入3户部司。其长官为户部使，“掌天下户口、赋税之籍、榷酒、工作、衣储之事.分割宰相财权三司是户部、度支、盐铁三个财政部门的统称

明“三司承宣布政使司,提刑按察使司,都指挥使司主要是加强皇权！