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政府多元利益的冲突与协调
政府自诞生以来就是一个含义宽泛、作用巨大、影响深远的概念，以至于吸引了哲学、经济学、政治学、社会学等许多社会科学中的一代又一代学人智者的注意力，形成了很多有价值的人类智力成果和精神财富。

然而，我们又不得不承认，迄今对政府的认识还远未穷尽；
一、作为整体假设的政府：一元利益目标
作为公共部门经济学研究对象的政府（国家），大都隐含着这样的假设：即政府是一个统一的公共部门，是一个抽象的整体。

于是，在很多研究者的文献里，都有意或无意地忽略了国家、政府、统治者等概念的联系与区别，包括2001年诺贝尔经济学奖得主之一的斯蒂格利茨在《政府为什么干预经济》一书中也没有对此三个概念加以区分。

[1]
其实，国家、政府、统治者之间的区别是明显的：国家更多地偏重地域和疆域的概念，政府指的是政体安排，而统治者指的是具体控制权利的人。

但进一步看，它们之间的内在联系更为紧密：国家的管理职能是由政府来行使的，政府最终要掌握在统治者手中，因此在一般情况下，的确勿需对之加以明确区分。

那么，这样的国家或政府具有哪些基本特征呢？诺思将其概括为三个方面：[2]第一，国家为获得收入，以提供保护、公正等社会服务作交换；而提供这种服务政府比任何其他组织都具有规模经济优势。

第二，为使国家收入最大化，作为垄断者的国家总是将选民分为各个集团，并为每一个集团设计产权。

第三，由于总是存在着能提供同样服务的潜在竞争对手，国家受制于其选民的机会成本。

它的对手是其他国家以及在现存政治－经济单位中可能成为潜在统治者的个人。

也就是说，国家的权利并非是不受约束的。

从这里我们也可以看出诺思眼里的国家就是政府。

对于国家的行为目标，诺思认为，国家是以一个理性人的方式采取行动，其追求目标是自身效用的最大化。

因此，古往今来的国家都有两个基本目的：一是界定形成产权结构的竞争与合作
的基本规则（即在要素和产品市场上界定所有权结构），这能使统治者的租金最大化。

二是降低交易费用以使社会产出最大，从而税收增加，亦即整个社会福利最大化。

第二个目的将导致一系列公共产品或服务的供给，以便降低界定、谈判和实施作为经济交换基础的契约所引起的费用。

值得注意的是，上述研究都是放眼于整个人类历史长河所得到的结果，国家与政府基本上是被赋予同样的含义，因而是可以相互替换的。

二、现实中的多级政府：多元利益目标的根源
如前所述，经济学家为便于从本质上分析政府（国家）组织与其他组织的异同，于是对政府组织作了整体性假设。

在这种假设前提下，的确让我们从宏观总体上、从理性思维上更清楚地认识了政府的组织行为特征和功能作用。

但当我们的目光聚焦到现实中的政府行为时，许多令人迷惑的现象和问题便油然而生。

那么，现实中的政府究竟包含有哪些关系和层面呢？第一，中央政府与各级地方政府之间的关系。

尽管不同国家在地方政府的设臵方式与级次方面会有不同，但中央政府与地方政府在权利分配方面存在冲突却是各国共存的现象。

第二，地方各级政府之间的关系。

这里包括纵向的上下级政府间的隶属关系和横向的同级政府间的竞争与合作关系。

这些错综复杂的关系表现为形形色色的矛盾冲突，但其本质仍然是各级政府如何更多地获取有限的权利资源从而使自身的利益或效用最大化。

第三，政府内部各部门之间的关系。

一般而言，所有政府都是由若干职能部门组成的，少者三五个，多则上百个。

在正常情况下，各部门分工协作、各司其职，共同为实现政府的政治经济目标而努力。

第四，政府与其代理人——官员之间的关系。

不管是哪个国家或哪一级的政府，都不是一个具体的人，而是包括统治者和官员在内的多个利益主体的作用体；但实际代表政府行使权力的却是一个个具体的人——统治者或官员。

总而言之，现实中的政府不是一个简单的实体，更不是铁板一块，而是由不同层次、不同利益主体所组成的具有复杂关系和多元利益目标的多级政府，是一个复合性的等级组织。

[1]斯蒂格利茨，《政府为什么干预经济》，中国物资出版社，1998年版。

[2]诺思在这里使用的国家模型是建立在只有一个追求福利或效用最大化的统治者的假设基础之上的，这与现实中的多元、多级政府存在较大的差异。