21世纪以来欧洲国家国土空间规划比较及启示——以英德法荷为例
英国国土空间用途管制经验与启示
异域撷英英国国土面积为24.41万平方千米，2017年人口总数为6451万，英国是联合王国体制，由大不列颠岛上的英格兰、威尔士和苏格兰以及爱尔兰岛东北部的北爱尔兰及其一系列附属岛屿共同组成。
这四个地区在立法与行政权上虽有所不同，但均以英格兰发展模式为蓝本。
因此，本文主要讨论以英格兰为主体的国土空间用途管制，通过对英国国土空间用途管制经验的探析，为我国国土空间用途管制体系的建立提供国际经验。
英国国土空间用途管制的产生与发展英国国土空间的发展历经了一百多年的演进，根据英国政府对国土空间的管控可将英国国土空间用途管制分为三个阶段：地方政府管控阶段、中央集权阶段和权利下放阶段。
地方政府管控阶段。
英国政府对城市土地利用的行政干预开始于1909年颁布的《住房与城市规划法》，该法授权由地方政府制定土地利用规划，并对开发区的土地实行分区管制。
1932年颁布《城乡规划法》，扩大了地方政府对土地使用的行政干预职权，管控范围由城市土地转向城乡空间。
在这一时期，英国中央政府将发展协调、住房建设与发展控制的职权下放给地方政府。
中央集权阶段。
1943年英国颁布的《城镇大臣法案》，将原指定地方政府行使的部分行政权利上收。
1947年英国政府颁布了《城乡规划法》，规定了地方政府需要编制地方层面的地方发展规划。
同时，1968年颁布的《城乡规划法》，增加了区域层面的结构规划编制的要求。
20世纪90年代，制定了《区域发展机构法案》，通过在地方成立区域议会，开展区域规划指引的编制实施。
到了21世纪初，英国中央政府将空间规划理念引入立法层面，提出区域层面的区域空间战略思路。
由此形成了国家层面制定规划政策文件、区域层面制定区域空间战略、地方层面制定地方发展规划的“国家—区域—地方”三级规划管理体系。
权利下放阶段。
2011年英国颁布了《地方主义法案》，强化地方政府的规划和开发职权。
在国家层面，2012年英国政府颁布的《国家规划政策框架》简化原有规划政策文件；在区域层面，地方政府进一步加强区域层面的规划决策能力；在地方层面，国土空间规划的重心下移,地方规划重点下移至社区层面，扩大了社区的自主发展权。
欧洲空间规划体系的特点以及对我国空间规划的借鉴意义
8 城市周刊 CHENGSHIZHOUKAN 2019/21城乡规划来减少城市发展的负面环境影响的思想，在欧盟成员国中已经被广泛讨论，并达成了一定的共识。
五、公众参与欧洲是公众参与的策源地之一。
自20世纪60年代中期开始,公众参与首先进入到城市规划的程序中来。
时至今日,公众参与已经成为欧洲城市规划当中的重要内容、必修课程,也是城市规划进一步发展的动力。
除此之外,今天欧洲社会的其他领域也广泛应用公众参与的理念与方法来解决问题。
六、功能复合功能的复合（居住+商业居住+工业）和更新在欧洲国家的城市规划中，土地的混合功能已成为重要的规划原则。
在欧洲，混合功能被看作“城市复兴”和“紧凑城市”的重要内容。
混合功能被认为是创造有活力的、宜居的、可持续的城市环境的重要工具。
七、城市规模控制和弹性城市生活是一种复杂的、非线性的状态，所以空间设计应该留有弹性和余地，以应对理性思维的刚性不足。
城市作为生命体，具有新陈代谢节奏以及有机组织形式，一劳永逸的蓝图式规划和一锤定音的建筑模式无法应对城市的复杂性、多样性和难以预测性。
因此，在空间设计时要留有弹性余地，充分调动城市的自调节和自组织机制。
八、欧洲空间规划体系对我国空间规划的借鉴和意义①做实“一张表”，摸清自然资源“家底”②绘好“一张图”，构建国土空间开发保护格局落实三条控制线划定与管控。
按照主体功能定位，保持互补交叉重叠，统筹优化生态保护红线，永久基本农田和城镇开发边界三条控制线，明确总体目标，重点区域，管控要求，引导形成科学有序的国土空间布局体系③算好“一本帐”，优化空间资源配置开展双评价。
从支撑经济社会战略角度，开展资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价，明确丽水环境承载能力和适宜的国土空间建设发展规模。
④完善“一机制”，构建规划保障体系研究政策保障机制。
围绕产业发展、土地利用、生态培育等多个领域研究政策保障机制，确保规划空间格局的落实，构建规划传导机制，构建各级国土空间规划以及国土空间规划对专项规划、详细规划等规划的传导机制，实现规划内容的高效输出。
国内外区域国土空间规划的经验与启示
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国内外区域国土空 问规划的经验 与启示
文／ 辽宁 省 国土 资源 调查 规划 局 彭 兵根
国外城市土地利用规划的启示
国外城市土地利用规划的启示关于国外城市土地利用规划的启示一、国外城市土地利用规划的借鉴意义城市化进程不断加速，城市土地的功能、结构和分配方式需要重新规划和调整。
在国外，城市土地利用规划已经成为城市规划的重要组成部分，并且得到了较为成熟的发展。
从国外城市土地利用规划的发展经验中，我们可以得到以下几点启示。
1.以人为本的规划思路城市土地利用规划应以人为本，从人的需求、权益和利益出发，制定相应的土地利用规划。
在制定土地利用规划时，应该考虑到居民的居住需求、公共设施、环保要求等因素，为人们提供更舒适、便利和健康的城市环境。
2.多元化的土地利用模式城市土地利用规划应考虑多个因素，包括农业、工业、商业、居住等多个领域，因此，土地利用规划应该采取多元化的土地利用模式。
同时，土地利用模式也应满足城市经济、社会和环境发展的需要，以提高土地的利用效率和城市的可持续发展。
3.区域协调的规划思路城市土地利用规划应该以城市为中心，但也需要考虑其周边的区域发展。
因此，城市土地利用规划需要采取区域协调的规划思路，协调城市和周边地区的土地利用，实现合理的空间分布和资源利用。
4.市场机制的引入城市土地利用规划应该引入市场机制，通过市场化手段调节土地资源的供求关系，提高土地资源的利用效率和城市发展的稳定性。
市场机制的引入可以带来土地利用的经济回报和社会效益。
5.城市规划与经济社会发展的协同发展城市土地利用规划应与城市经济社会发展相结合，实现协同发展。
城市规划应充分考虑城市的发展潜力和动力，根据城市的实际情况制定合理的土地利用规划，以推动城市经济和社会发展的协调与稳定。
城市规划也需要随着城市经济和社会的发展而不断完善和改善。
二、海外城市土地利用规划案例分析1.东京都市规划东京都市规划是历经50年的规划过程，是东京市建立起来的一套现代化的、对未来有所规划的城市规划，旨在使东京成为一个优美、宜居、具有发展潜力和竞争力的城市。
东京都市规划对东京市的土地利用、建筑规划、公共设施、绿化、交通等方面都作了详尽的规划和设计。
世界主要国家国土空间规划的异同及启示
世界主要国家国土空间规划的异同及启示作者：钮小杰王筱春来源：《建筑工程技术与设计》2014年第12期【摘要】本文通过对日本、韩国、荷兰3个国家国土空间规划实践进行分析，通过分析不同国家的国土空间规划的异同，总结出对当前我国国土空间规划的启示。
【关键字】国土空间，空间规划，异同，启示1、前言当一个国家发展到一定的阶段，为了解决出现的一些问题或要达到某一目标，就需要对本国未来发展变化状况的进行部署或具体安排，就需要从地理空间上重新安排经济活动和人口资源，需要出台相应的空间规划。
由于各个国家所面临的问题及实现的目标不同，对空间规划的定义也不一样。
韩国将其空间规划定义为是为了解决国土空间问题并创造国土条件而编制的空间计划；荷兰将空间规划定义为是为了解决区域发展不平衡和控制大城市过度膨胀、提高人们的生活水平而进行的空间性规划。
虽然各国对空间规划的定义不同，但大致上是一样的，空间规划是指社会经济发展到一定阶段后，为解决空间问题而采取的政策工具或措施。
2、各国国土空间规划的不同点-国土空间开发模式2.1日本"点-线-面"综合开发模式从总体上看，日本的国土开发采用"点-线-面"的综合开发模式，表现为从一极一轴、多极多轴到广域地方圈的国土结构。
在"一全总"时采用了"据点开发方式"，通过据点城市吸引重化工业企业，进而带动相关产业的发展。
为适应全球化及日本经济步入国际化发展阶段的新形势，在强化东京世界城市功能的同时，形成8个广域综合体，通过促进各个广域综合体与东亚地区的交流与合作，最大限度地利用东亚地区的资源，制定具有地方特色的发展战略，增强广域综合体的活力。
2.2荷兰"多核心网络开发"模式荷兰国土空间规划在确保国家经济发展和人民享有高质量生活方面发挥了重要作用。
正是由于国土面积较小，全国一盘棋式的整体空间发展规划设计是荷兰空间规划的重要特点。
荷兰空间规划及对我国国土空间规划的启示
荷兰空间规划及对我国国土空间规划的启示作者：陈利毛亚婕来源：《经济师》2012年第06期摘要：荷兰国土空间规划历史悠久，特点鲜明，在欧洲乃至世界独树一帜，其规划思想和追求的生态理念对世界规划界产生深远影响。
荷兰人多地少，人均用地极为紧张，如何利用国土空间规划有效利用土地资源是国家发展诉求，这与我国国情相似，因此荷兰国土空间规划经验值得学习和借鉴。
为此，文章从荷兰国土空间规划的背景入手，对历次规划的内容和目标作了梳理和分析，并对规划的实施协调机制和保障政策作了介绍和思考，最后提出我国可以从规划理念、规划模式、规划体制和系统、规划的公众参与等方面参考和借鉴荷兰经验，从而完善和优化国土空间规划。
关键词：背景与历程程序与系统协调与政策启示荷兰中图分类号：F061.6 文献标识码：A文章编号：1004—4914（2012）06—018—03引言规范空间开发秩序，优化空间开发格局，促进区域协调发展是我国现阶段国土空间开发追求的理念，我国主体功能区规划的出台正是追求这一理念的体现。
但目前以经济效益为导向的规划模式导致了我国国土规划中忽略以生态为基础的整体性规划思想。
因此，亟需总结国外先进国家和地区规划的经验教训，建立和完善我国国土空间规划体系，寻求国土开发过程中经济效益与环境效益的平衡，实现国土开发环境的优化与可持续发展。
作为世界上国土空间规划成功典范，荷兰在国土规划中具有悠久的历史和丰富的经验，通过对其国土空间规划的整体性、系统性和生态性规划思想的学习和借鉴，对于人均用地极为紧张而又必须在有限的土地资源中利用国土空间规划系统创造宜居环境的我国而言，无疑具有积极的启发和借鉴价值。
一、荷兰概况与其国土空间规划背景分析荷兰位于欧洲西部，国土总面积为41864平方公里，地形平坦且水患较多，居民80%居住在人口2万以上的都市化地区，由于国土面积狭小，人口密度超过400人/平方公里，是世界上典型的人多地少的国家之一。
为了解决国土面积狭小和人口分布过分集中的问题，荷兰政府很早就十分重视国土空间整治与规划工作。
世界主要国家国土空间开发模式及启示
为了更好地实施国土整治规划， １９５５ 年国家在将原行政区划的 ９６ 个省按照自然条件 和经济发展水平相接近的原则集中形成 ２２ 个规划行动区。每个区包括 ２－ ５ 个省。１９８２ 年为 管理方便， 将这 ２２ 个行动区转换成国家一级行政管理单位， 即大区， 也就是 １９８２ 年元月颁 布的法律中所确定的未来发展地区。它是一个完全独立的行政单位， 拥有大量的权限， 特别 是在国土整治方面， 许多国土整治的项目都是在大区进行设计和实施［８］。１９６７ 年为了协调国 土整治与地区行动署（ ＤＡＴＡＲ） 和总体规划人员的关系， 将全国划分成 ８ 个国土整治研究区 域（ ＺＥＡＴ） 。这种大的划分在目前的国土规划中仍然有用。在欧盟空间规划中， ＺＥＡＴ 对应的 是一级空间规划单元（ ＮＵＴＳ１） 。 ２．３．２ 以城市为核心， 建设卫星城和地区“平衡大城市”
国内外土地利用规划对比研究
国内外土地利用规划对比研究作者：成伟侯丽娜来源：《合作经济与科技》2008年第01期我国开展土地利用规划的时间不长，如何正确地学习和借鉴发达国家，特别是美国、英国的土地利用规划经验，对我国土地利用规划的发展有重要的意义。
一、国外发达国家(美国、英国)城市土地利用规划（一）英国。
法规导向型集中制的土地利用规划。
英国城市土地规划由完善的法规体系和执法系统构成。
在英国，每一种类型的开发规划编制过程中，几乎都有法定的和公众参与的程序，其形式有公众评议、公众审查、公众讨论、公众审核、公众意见，等等。
政府部门参与土地分配，并在再分配过程中对不同利益集团的近期和远期的需求进行平衡。
这种方法有效地避免了制定城市土地规划过程中信息不对称的产生，并保护农民等弱势群体。
英国土地利用规划制定过程中法律的引导作用是值得我国学习和借鉴的。
1947年英国政府颁布了《城镇规划法》，其所包含的一个重要内容就是土地开发权归政府所有；1975年的《社区土地法》为英格兰地方政府征购土地，调配地块及出售土地用于开发等提供了法律保证。
英国中央政府对土地的管辖权不仅包括立法和编制部级规范（规划政策导则），还包括观察、控制和规划批准方面的广泛权利。
中央政府在批准地方规划时，主要审查规划是否贯彻了中央制定的规划政策。
然而，英国的规划并不能被认为完全是“自上而下”的规划，中央政府的任何一项规划建议都有相关地区和地方的密切参与。
另外，城市和乡镇在具体发展目标的制定方面具有很大的自由，虽然地区规划应该贯彻中央政府的政策方针，但是中央政府对具体的发展方向和内容并没有做出详尽的规定。
（二）美国。
宏观调控导向型的土地利用规划。
美国政府更加注重加强城市用地的宏观调控。
美国最早的城市用地法规出台于1967年，而真正的城市土地利用规划工作早在20世纪初就已经开始，其里程碑是1909年的芝加哥总体规划。
在美国社会市场经济下，各种社会势力力求控制资源与谋取利润，城市土地作为有限的重要资源，自然成为各利益集团争夺的对象。
国外空间规划特点及其对我国的借鉴
作者简介： 张搜 （９ ８一 ， ， １６ ） 男 博士生 ， 副教授 ， 主要从事区域规划 、 区域投资环境 、 教育等研究 。 地理
维普资讯
国外 空 间规 划 特 点 及 其对 我 国 的借 鉴
张 搜 ， 陈 烈 慈福 义 ｒ ，
（ ．中 山大 学 地 理科 学 与 规 划 学 院 ， 州 ５ ０ ７ ； ．襄樊学 院 ， １ 广 １２ ５ ２ 湖北襄樊
４ １５ ） ４０ ３
摘
要： 空间规划是社会经 济 、 社会文化和生态政 策的地理 表达 ， 因此 受地域 、 历史 文化 、 律 、 法
１ 期
张ｊ 等 ：国外 空间规划 特点及其对我 国的借鉴 叟
５ ７
式建 设 城新 市和 扶持 地方 城市 。英 国 Ｐ Ｇ１ １９ ） Ｐ （ ９７ 基本 理 念 是 ：（ ）根 据 可 持续 发展 的 原 １ 则， 提供 住宅 和建 筑 ， 促进 投 资和创 造 更多 的就 业机 会 ；（ ）在 追求保 护 环 境 和地 方 特色 的 ２ 同时 ， 极地 促进 地方 竞 争 ；（ ）促 进可 持 续 发 展 ， 积 ３ 强化 中心 市 区 的功 能 。 “ 地方 圈规 划 方 针” 的改 革 是 ： 区域 的综 合 交 通 战 略放 进 去 ， 把 与地 方 政 府 共 同 制 定 草案 ， 强调 重 要 经 济 开 发项 目的 布局 ； “ 在 强化 地 方竞 争力 ” 面 ， 方 国家在 各地 方 圈成立 了地 区开 发厅 ¨ Ｊ 。
１２ 美 国的 空间规 划体 系 ．
美 国的 区域 规 划 已有近 百年 的历 史 ， 但仍 然存 在许 多 问题 ， 主要 是体 制上 和利 益上 的矛
欧洲城市空间发展与规划
欧洲城市空间发展与规划作为历史悠久、文化繁荣的大陆之一，欧洲拥有众多吸引人的城市。
这些城市不仅有着丰富的历史和文化遗产，还展示了不同的城市规划和空间发展模式。
欧洲城市的空间发展与规划非常重要，它直接影响着城市的可持续发展和居民的生活质量。
首先，欧洲城市空间发展与规划需要考虑社会和经济需求。
城市在不断发展变化的同时，也面临着人口增长、资源有限等问题。
因此，欧洲城市规划师不仅需要关注城市面貌的塑造，还要思考如何满足居民的需求。
比如，一些欧洲城市采取了可持续发展的理念，在城市规划中注重提供公共交通系统、绿色空间和低碳建筑，以减少交通拥堵和环境污染。
其次，欧洲城市空间发展与规划还与城市的历史和文化密不可分。
许多欧洲城市拥有悠久的历史和文化传统，它们的城市规划往往需要保留历史遗迹和传统建筑。
例如，巴黎的巴黎圣母院和埃菲尔铁塔等建筑是该市宝贵的文化财富，规划师们需要在城市发展中保护这些遗产，并合理利用空间，以保持城市的独特魅力。
在欧洲城市空间规划中，城市的可达性和可持续性也是重要考量因素。
欧洲城市规划师倾向于在城市中心建设多功能区域，以便居民生活和办公的便利性。
此外，欧洲城市通常鼓励人们步行、骑自行车或乘坐公共交通工具出行，以减少交通堵塞和环境污染。
因此，城市规划师会合理布局公共交通网络，确保居民能够轻松进出城市中心。
再者，欧洲的城市规划也注重保护和提升自然环境。
许多欧洲城市都位于自然风景秀丽的地区，城市规划不仅要保护自然资源，还要提供合适的休闲和娱乐场所。
为此，城市规划师会在城市中创建公园和绿地，以供人们休息和娱乐。
例如，阿姆斯特丹的公园与运河系统就为居民提供了独特的户外休闲环境。
最后，欧洲城市空间发展与规划还需要考虑社会公平和包容性。
城市规划师在制定城市规划方案时要确保不同社会群体都能享受到城市的公共服务和基础设施。
这意味着规划师需要合理布局住房、教育、医疗等设施，并提供适当的交通接驳和便利设施，以确保所有人的需求得到满足。
欧盟和成员国区域规划立法实践及对我国的启示
欧盟和成员国区域规划立法实践及对我国的启示作者：李明来源：《武汉理工大学学报(社会科学版)》2009年第04期摘要：欧盟各主要成员国英国、德国和法国早在二战结束之后就开始着手区域规划法的编制和颁布工作，到目前已经形成比较完备的区域规划法律体系。
同时，在欧洲一体化的进程中，欧共体乃至欧盟的各主要条约对于区域规划方面的内容也有明确的规定，从而在欧盟超国家层次上进一步完善了区域规划法律体系，这对于解决欧盟内部不同成员国和不同区域之间的经济发展差距问题发挥了重要的作用。
而客观对欧盟及其主要成员国在区域规划立法方面的实践和经验，对我国区域规划立法的完善有着积极的启示作用。
关键词：区域规划法；区域规划法律体系；中华人民共和国城乡规划法中图分类号：D922.291文献标识码：A DOI：10.3963/j.issn.1671—6477.2009.04.012我国在世界上发展中国家中是规模最大，发展水平最高的经济体之一。
在经过30年的改革开放和长期的区域非均衡发展之后，区域经济发展不平衡问题已经日益显著，尤其是东部沿海地区与中西部内陆地区之间的经济发展差距有进一步扩大的趋势，这直接影响着中国今后的经济社会发展的全局。
当前全面贯彻落实科学发展观和实现统筹区域发展的战略目标需要我们建立并完善区域规划法律体系，这是解决我国当前区域问题的重要途径之一。
而欧盟及其各主要成员国区域规划立法起步早，法律体系比较完备，非常值得中国学习和借鉴。
一、欧盟主要成员国的区域规划立法历程欧洲各个国家开展区域规划的时间和内容存在着很大的差别，因而区域规划立法的时间也存在先后之别。
(一)英国的区域规划相关法律在欧洲区域规划的立法实践中，英国走在了前面。
1934年英国政府颁布了针对落后地区的“特别区法案”，这成为欧洲最早具有区域性质的法案。
1945年的“工业布局法”是战后第一部重要的区域规划法律。
“工业布局法”最重要的规定是：新建工厂必须取得工业开发许可证，如果所建工厂不符合工业布局政策就会被拒发开发许可证。
国外空间规划体系研究
国外空间规划体系研究摘要：为了解决我国空间规划上的诸多问题与矛盾，我国自2019年5月以来，中共中央、国务院和自然资源部相继颁布了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《关于全面开展国土空间规划工作的通知》等重要文件，明确了国土空间规划为空间发展蓝图，并开展了一系列的规划试点，将国土空间规划视为重中之重。
学习他国经验，有助于我们在探索国土空间规划体系少走弯路。
欧洲各个国家的孔家你规划开展较早，在历史的长河中规划体系也与时俱进，已经逐渐成为较为完善的规划体系。
本文选取英国与德国这两个国空间规划体系为例，分析其空间规划体系的特点并为我国空间规划提供经验。
关键词：空间规划体系，英国空间规划，德国空间规划1.国外空间规划历史脉络研究在欧洲国家，空间规划主要是通过各个层级的空间规划体系并结合多学科的规划以及技术管理来实现国家内部人文，文化，社会，经济等方面区域发展的研究。
由于18世纪欧洲各国开展了工业革命，对城市的发展，人口的流动都产生了巨大的影响，工厂的大量涌现，农村人口大量的向城市转移，国家内社会经济，区域发展，人员流动，面临巨大挑战；所以欧洲率先开展了空间规划，来迎接工业革面所带来的挑战。
在18世纪，英国率先开展了工业革命运动，工业迅速的扩张以及城市化迅速的发展导致成的城市面临公共卫生，医疗，交通等诸多问题。
随后，欧洲各个国家也陆陆续续的展开了工业革命运动。
虽较比于英国工业革命较晚，但是大体发展过程与英国相似。
当时大批的农村人口转移到城市，城市化发展过于迅速，城市压力骤然增大，随之城市问题也越来越多的浮出水面。
在当时，空间规划主要解决土地，建筑道路等问题具有物质性与经济性的特点；主要解决方式以“分散”方式为主，例如：“田园城市”与卫星城等思想。
在二战结束后，各个国家主要精力用于城市发展，经济的复兴为国家带来高速发展。
国家的发展使得国家土地大量进行发展，这一时期，空间规划以及理论都有着百花齐放景象。
欧盟空间规划研究进展及启示
第27卷 第6期2008年11月地 理 研 究GEOGRAPH ICAL RESEARCH V o l 27,N o 6N ov ,2008收稿日期:2008 03 29;修订日期:2008 06 23基金项目:国家自然科学基金重点项目(40830741);中国科学院知识创新工程重要方向性项目(KZCW 2 YW 322) 作者简介:刘慧(1964 ),女,副研究员。
主要从事区域发展问题研究。
E m ail:liuh@igsn rr ac cn欧盟空间规划研究进展及启示刘 慧,樊 杰,王传胜(中国科学院地理科学与资源研究所,北京100101)摘要:欧盟空间规划是世界上最早的跨国空间规划。
其新的空间规划理念、跨国规划实践、新的规划方法与制度等,在世界空间规划领域产生了较大的影响。
欧盟从上世纪80年代以来先后启动实施了欧洲标准区域划分(NU T S)、欧洲空间发展远景(ESDP )和欧洲空间规划研究计划(SPESP)等3个不同的空间规划研究项目,在空间规划理念、空间区域划分等方面取得了重要的研究成果。
此外,欧洲区域发展基金、欧洲社会基金、结构基金以及监测评估网络的建立,是欧盟空间规划实施的重要政策保障体系。
文章最后进一步探讨了欧盟空间规划实践对我国当前空间规划研究的若干启示。
关键词:欧盟;空间规划;政策体系;启示文章编号:1000 0585(2008)06 1381 09欧盟(EU)的前身是1958年建立的欧洲经济共同体(EEC),其区域和环境政策均具有广泛的空间影响力。
80年代后期以来,随着欧洲单一市场的出现,全球化对空间发展模式的影响越来越大,欧盟成员国内城市与区域同时表现出更多的依赖和竞争。
这种竞争可能导致空间发展的不平衡,威胁欧洲社会和经济的融合。
90年代以后,欧盟范围东扩,使欧盟内部区域不平衡性加剧,阻碍了区域平衡和可持续的空间发展。
多数成员国之间的区域差异增加。
这违背了欧盟一体化规章中规定的欧盟地域内均衡发展的最高目标。
德国国土空间规划法律法规体系及借鉴
德国国土空间规划法律法规体系及借鉴作者：暂无来源：《资源导刊》 2019年第10期强真德国是高度发达的市场经济国家，也是法律体系完备和依法施规的先进国家。
德国联邦及州、区域和市镇各级空间规划的编制实施，本质上是相关法律法规在各级国土空间管制上的表达与落实。
可以说，法律法规是空间规划编制实施和各类国土空间开发保护活动所必须遵守的基本出发点和基本依据，两者互相融合、互为支撑。
法律法规保障了规划的科学编制和有效实施，有力促进了空间供需统筹和实现各方诉求的最大公约。
德国空间规划法律法规体系组成德国的空间规划法律体系是自上而下与各层级规划职能和空间用地管理任务一一对应的，即法律体系层级与规划层级、任务尺度完全呈现对应关系。
与空间规划法密切相关的法律主要涉及：《联邦排放保护法》《农业生产法》《自然保护区用地法》《长途道路法》《铁路法》《磁悬浮铁路规划法》《联邦水路法》《航空法》《原子能法》《客运法》《联邦森林法》《循环经济与固体废物处理法》《环境基本法》《环境影响评估法》《土地整治法》《水资源法》《联邦矿业法》《土壤保护法》，以及欧盟的《野生动植物栖息地指令》等。
由于空间开发保护涉及生态、环境、资源、人口、社会、经济、交通、能源等诸多方面，联邦《空间规划法》从双向角度提出了要求和指引方向，也就是相关领域专业法律内容反映在空间规划编制实施之中，同时《空间规划法》也对相关专项法律对应的专项规划实施提出了空间协调要求和管制原则。
德国空间规划内容及借鉴德国2017年版本的《联邦规划法》与1998年版本在内容上虽有所不同，但都是基于上世纪90年代和21世纪两个时代需求分别制定的，时代视角和规划任务有所差别。
两版本规划法对研究编制我国空间开发保护法具有同等借鉴意义。
规划思路与指导思想。
两个版本规划法对空间规划性质任务的界定是相同的，即“必须通过综合性的、系统性的和各种层次的空间秩序规划以及对具有重要空间意义的计划及措施进行协调，来发展、规范并确保联邦德国的全部空间及其局部空间。
德国空间规划用途管制的经验与启示
德国空间规划用途管制的经验与启示摘要：德国的空间规划用途管制以空间总体结构布局为基础，在聚居区和开放空间采用不同形式的管控手段，由多项规划工具统筹协调实现。
《空间秩序法》、《建设法典》等的空间规划法律体系规范不同部门的职责，为规划编制和实施提供了有效的保障。
本文对德国的空间用途管制的主要做法进行了梳理总结，并提出了若干对我国国土空间用途管制的启示性建议。
关键词：空间规划；空间用途管制；景观保护德国联邦、州、市（镇）三级政府之间存在紧密联系，联邦主管部门编制指导性空间规划，各联邦州制定州空间规划目标和基本原则。
区域规划承担着空间总体规划和地方建设指导规划之间承上启下的功能。
德国地方层面的空间规划重要特点之一是有序规范城市建设活动，采取一系列城市建设的法规、规范和章程等管理措施。
本文将选取若干德国聚居区和开放空间的管制的措施进行归纳分析，并对我国的国土空间用途管制提出启示性建议。
1、德国空间规划用途管制的主要措施1.1聚居区土地开发建设的管制德国空间规划系统中以《建设法典》为主的城市建设相关法律是基于引导城市发展的角度对土地开发建设行为进行管制，其中核心的制度就是建设指导规划[1]。
依法确立的建设规划通过建设许可中体现出实际的约束力。
根据《建设法典》的条例，建设许可在规划法上分成以下几种类别：(1)在合格建设规划区内的建设许可的合规性审查，(2)合格建设规划区外的建成关联区的相容性审查。
(3)外围区的范围为前两种情况以外的区域，原则上外围区只能作为自然生态保护农林用途，一般意义上的土地开发利用建设是被严格限制的，法律上规定的“特许计划”和“其他计划”两种情形可能被允许[2]。
1.2开放空间的生态保护管理德国在建设过程中也极为重视自然生态的保护与管理，对开放空间的生态保护管理主要通过正式法定规划工具——景观规划和若干地方自发的非正式规划来实现的。
景观规划是从生态学的角度研究城市发展的一个重要层次，是一种综合性的专项规划，不仅局限于规划外围区，还包括城镇范畴或者有人类建设活动的空间[3]，具体体现如下：(1)景观规划的基础评价部分为空间规划重大设施的选址提供依据，为建设规划外围区域特许计划中农林业设施、园艺生产设施、公共基础设施等选址提供参考，尽可能降低建设对开放空间带来的负面影响。
国土空间利用的国际经验
国土空间利用的国际经验
随着社会经济的发展，国土空间利用问题日益成为一个重要的议题。
虽然各国的国土
空间利用情况有所不同，但是相互学习、借鉴他国经验，可以为制定合理的国土空间利用
政策提供重要参考。
在国际上，一些先进国家在国土空间利用方面已经取得了很好的经验。
比如说，德国
在国土空间利用方面有着一定的积累，在法规制定、规划编制、土地利用、环境保护等方
面都有着较为成熟的管理体系和政策。
德国的国土规划着重于实现城乡一体化，保护自然
环境和生态系统，提高生活质量和社会公平性。
其中，德国的联邦条约和宪法对国土利用、环保等相关问题进行了明确规定，为国土管理提供了法律基础。
此外，德国的城市规划注
重社会行动的参与，通过公众参与的方式促进城市规划的科学决策。
另外，日本在国土空间利用方面也形成了独特的经验。
日本被称为是一个高度城市化
的国家，城市规划、土地利用、环境保护方面有着丰富的管理经验。
日本政府强调可持续
发展，提出了“三方向分散开发”和“基本规划”等政策。
这些政策以社会参与为基础，
通过信息公开和与居民进行直接的沟通和交流，形成了全民参与的治理模式。
日本政府还
倡导生态城市的建设，通过首创的生态筑城、绿色建筑技术等手段，保护自然环境、提高
城市的生态质量。
总的来说，国际上一些国家在国土空间利用方面已经取得了丰富的经验，值得借鉴和
学习。
未来，我国应当进一步加强政策制定，推行科学的城市规划和土地利用政策，保护
自然环境和遗产文化，在实现经济发展的同时确保社会的可持续性。
城市规划：德国空间开发的经验及启示
应借鉴德国的经验，国家⼀级的规划重在⼤政⽅针、跨区域问题，⽽地⽅规划要分级，具体，有约束⼒，并加强⽴法，加强公众参与，使规划真正指导建设实践 德国国⼟空间开发的宗旨是谋求地区的均衡发展，促进全国和各地区的开发、建设、保护；协调社会经济⽬标与⽣态功能⽬标，在⼤范围内保持地区的均衡且可持续发展；在全国提供同等的⽣活环境。
德国空间开发格局的主要特点 德国共有⼤中⼩城市500多个，其中绝⼤部分为中⼩城市，⼈⼝在2—20万⼈的城市约占城市总数的70%多，表现为中⼩城镇为主的⾼度城市化，城市化⽔平达95%以上。
在欧洲，德国的⼈⼝密度较⾼，230⼈/平⽅公⾥，但各地的差异性很⼤，成⽚或单独的⼈⼝密集区与⼈⼝稀少的空间相区分，⼤体形成三种空间类型。
中⼼空间由突出的⼏个较⼤的密切关联的城市化区域构成，如汉堡、柏林、莱茵——鲁尔、莱茵——美茵河、斯图加特和慕尼⿊等地区，具有极其重要的地位。
该类型空间平均⼈⼝密度1000⼈/平⽅公⾥，以11%的领⼟⾯积聚集了49%和57%的⼈⼝和从业⼈员，就业岗位增加，反映聚集优势对企业选址具有重要意义。
边缘空间⼈⼝密度低于100⼈/平⽅公⾥，远离⼤的中⼼区域，遍布全国各地，约占领⼟的60%和总⼈⼝的25%，能够⽐较⽅便地与中⼼地区连接。
⼆者之间的就是过渡空间，占总领⼟的30%和⼈⼝的25%以上，平均⼈⼝密度200⼈/平⽅公⾥。
由于采取⼤分散⼩集中式的开发模式，德国的平均国⼟开发强度为12.8%（指除森林、河流、耕地之外的使⽤⾯积与总国⼟⾯积之⽐），对⾃然环境的保护⾮常重视和有效。
德国空间规划的编制及其层级 德国的国⼟整治规划⼜叫空间利⽤规划或空间规划，还叫国⼟整治纲要、国⼟整治规划、区域规划等多种名称。
空间规划被看作是⼀种使⾼度⼯业化社会对空间不断增长的要求与实际存在的空间尽可能好地协调⼀致的尝式，主要任务是根据各地区经济状况和发展趁势进⾏分类，对不同地区制定不同的战略⽬标，采取不同的政策措施。
荷兰国家基础设施与空间规划战略的评估与启示
荷兰国家基础设施与空间规划战略的评估与启示2015-06-28摘要：荷兰的空间规划作为公共政策的典型，其规划评估体系十分先进成熟，覆盖了规划的编制与运行的全过程。
与此对照，我国城镇规划的实施评估刚刚起步，尚未形成连续动态的评估系统。
本文介绍了荷兰于2012年出台的《国家基础设施与空间规划战略》的制定过程，并对其实施前后的规划评估体系进行了深入研究，重点评述了实施前评估中的预评估和战略环评的内容、方法及程序，探讨了各阶段评估的意义及对规划的影响，并对我国规划评估机制的完善提出若干建议。
关键词：荷兰，基础设施与空间规划战略，预评估，战略环评，监测基金项目：住房和城乡建设部2013年科技计划软科学研究项目(2013-R2-43)辽宁省社科联2014年度辽宁经济社会发展立项课题(20141slktzdian-12)引言从上世纪60年代开始，西方城市规划逐步由“规划蓝图”走向“公共政策”[1]。
荷兰空间规划作为公共政策的典型，要求所有空间利益相关者参与到规划过程中，并设立了严格的事前和事后规划评估及反馈机制。
荷兰空间规划的评估体系渗透到了其规划的编制和运行的全过程，形成了良好的动态循环：规划制定时进行预评估(Ex-ante Evaluation)和战略环境影响评价(SEA：Strategic EnvironmentalAssessment或SEIA：Strategic Environmental Impact Assessment，以下简称战略环评)，讨论规划的可行性及对环境的影响，帮助公众和决策者做出正确的政策选择；规划执行后进行定期的过程监测和实施后评估，动态考察规划的结果绩效，反映实施中出现的问题，并及时反馈给决策者进行必要的规划调整。
我国2007年颁布的新城乡规划法规定：对省域城镇体系规划和城镇总体规划要进行定期的规划实施评估。
虽然目前许多城市都开展了评估尝试，包括空间发展战略实施评估、总体规划实施评估、环境影响评估、交通影响评估、项目选址建设评估等[2]，但大多集中在宏观规划实施后的结果评估和微观项目实施前的方案评估上，尚未形成动态、连续、完整的评估系统。
国际空间规划的主要经验与启示
国际空间规划的主要经验与启示空间规划是继城市规划、区域规划之后一种规划类型，是社会经济发展到一定阶段的产物，主要是指各项活动的空间组织。
大部分发达国家都编制空间规划，但是由于政治和经济体制、发展水平的不同，其名称也不同。
比如德国叫“空间规划”、日本称为“全国综合开发规划”、法国称为“综合服务规划”，韩国称为“国土建设综合规划"。
各种空间规划内容不同，发挥作用各异，但都是针对具有综合性、层次性和地域性的空间问题的政策工具。
发达国家的近代城市规划早在19世纪末因工业化和城市化问题而诞生，“二战”以后逐步构建完善的空间规划体系，100多年的空间规划经历和50多年的规划体系实践积累了宝贵的经验。
我国“十三五”规划纲要提出建立由空间规划、用途管制等等构成的空间治理体系，建立国家空间规划体系的要求。
从某种角度而言，“只有民族的才是世界的，也只有世界的才是民族的”。
因此，了解国外空间规划的情况，对我国探索适合中国特点的国家空间规划体系路径，建立中国空间规划理论、方法和技术，形成国际空间规划的中国模式，具有一定的借鉴意义。
基本概念空间规划（Spatial planning）是因规划发展的需求而从欧洲引入的，在与各部门及不同行业特点相结合的过程中含义也不尽相同。
为此，需要明确空间规划和空间规划体系两个基本概念。
1空间规划空间规划在1983年欧洲区域规划部长级会议通过的《欧洲区域/空间规划章程》中首次使用。
文中指出，区域/空间规划是经济、社会、文化和生态政策的地理表达，也是一门跨学科的综合性科学学科、管理技术和政策，旨在依据总体战略形成区域均衡发展和物质组织。
1997年发布的《欧盟空间规划制度概要》中进一步指出，空间规划主要是由公共部门使用的影响未来活动空间分布的方法，目的是形成一个更合理的土地利用及其关系的地域组织，平衡发展和保护环境两个需求，实现社会和经济发展目标。
通过协调不同部门规划的空间影响，实现区域经济的均衡发展以弥补市场缺陷。
欧洲城市土地多功能集约利用简介及其启示
欧洲城市土地多功能集约利用简介及其启示一、背景当今，城市已经成为欧洲社会的多功能中心，它不仅带动了国民经济的持续发展，同时也承载着超过80％以上的社会人口，通过提供居住和工作空间、学习场所、生产基地、医疗中心、休闲设施、交通枢纽等，使得人口、产业和服务等高度集中并融为一体。
可以说，不仅是欧洲，城市在社会经济发展中所占据的地位和发挥的作用在整个世界范围内都越来越重要，各地城市化水平都呈上升趋势（见表1）。
预计到2030年，城市人口将高达50亿，这不可避免地对水、能源、原材料以及相关服务等产生更大需求，城市垃圾和社会冲突也将伴随着经济增长同步增长和加剧。
因此，作为人口和经济活动聚集的城市，在未来几十年内都将面临着如何可持续发展的巨大挑战。
如何规划和利用土地来保障发展对于城市可持续发展至关重要。
以低密度、单一用途建筑、单一功能城区为特点的城市土地利用的“洛杉矶模式”或许是城市规划者可能采用的选择之一。
该模式从短期来看确实能在扩大城市社区功能上保持一致延续性，但由于住宅与服务设施之间的距离不断增加，对城市交通系统的要求和压力大幅提升，同时它几乎不对城市发展模式中的密度这一内在特质进行考虑和控制，因此该模式下城市公共交通系统的优势不能得到体现，发展公共交通的战略也就得不到重视。
此外，在许多发展中国家，如果采用上述土地利用模式开发建设城市，电力和水资源的供应短缺问题也是不得不面对的现实问题。
许多欧洲城市已经认识到，无论是大都市还是小城镇，无论从社会、经济发展抑或从保护环境的视角来看，还是考虑到土地利用自然规律的限制，城市过度增长、无节制扩张都是行不通的。
对于采用什么样的土地利用形式来实现城市的可持续发展，更为传统的“欧洲模式”似乎越来越得到人们的认可。
“欧洲模式”的特点就是强调“紧凑城市”理念，具体表现在控制一定的人口规模、大力发展公共交通、鼓励人们尽量采用骑自行车或步行的方式出行等方面，它为城市基础设施和自身资源的高效利用提供了可能，同时也减少了城市对周边地区及其生态环境的负面影响。
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第19卷第6期2019年11月北京工业大学学报(社会科学版)JOURNAL OF BEIJING UNIVERSITY OF TECHNOLOGY (SOCIAL SCIENCES EDITION)Vol.19No.6Nov.2019DOI :10.12120/bjutskxb2019066321世纪以来欧洲国家国土空间规划比较及启示以英德法荷为例苗婷婷,单菁菁(中国社会科学院城市发展与环境研究所,北京 100028)摘 要:欧洲各国的国土空间规划起步较早,在100多年的发展历程中,各国的空间规划体系一直与时俱进㊂进入21世纪,为适应经济全球化的压力和国家内部环境变化,欧洲各国纷纷对其空间规划体系进行调整变革㊂梳理了欧洲空间规划的发展历史,以英国㊁德国㊁法国㊁荷兰为例,介绍了21世纪以来欧洲主要国家的空间规划改革及其总体框架,分析了欧洲空间规划体系的主要特点及构建经验,进而对其发展演进方向和对中国的借鉴意义进行了探讨㊂关键词:21世纪后;欧洲国家;国土空间;空间规划中图分类号:TU 984.2;F 301.2文献标志码:A文章编号:1671-0398(2019)06-0063-08收稿日期:2019⁃09⁃06基金项目:国家社会科学基金重大项目(14ZDA026);中国社会科学院创新项目(CH201806)作者简介:苗婷婷(1986 ),女,中国社会科学院城市发展与环境研究所博士后;单菁菁(1970 ),女,中国社会科学院城市发展与环境研究所规划研究室主任,研究员,博士生导师㊂ 2019年5月以来,中共中央㊁国务院和自然资源部相继颁布了‘关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见“‘关于全面开展国土空间规划工作的通知“等重要文件,明确国土空间规划是 国家空间发展的指南㊁可持续发展的空间蓝图,各类开发保护建设活动的基本依据”,要求全面开展国土空间规划工作㊂在新一轮国土空间规划即将如火如荼开展之际,学习国际经验,借鉴他山之石,有助于启发人们深入思考新时期国土空间规划在国家治理大局中所应承担的责任使命,在构建更加科学合理的国土空间规划体系过程中少走弯路㊂在这方面,欧洲国家由于工业化和城镇化起步较早,很早便开始通过规划干预国土空间的开发建设,以满足不同时期的发展需求,并形成了相对成熟的规划体系㊂文章将以欧洲空间规划的历史脉络为基础,以英国㊁德国㊁法国和荷兰4个国家为典型案例,重点分析欧洲国家在新世纪的空间规划改革及其空间规划体系的构建经验与特点,并对欧洲国家空间规划的发展演进方向和对我国的借鉴意义进行初步探讨㊂一㊁欧洲空间规划的历史发展脉络在欧洲国家,国土空间规划一般被称为空间规划或空间发展,主要是通过各层级的空间规划体系来实现的㊂根据‘欧洲区域/空间规划章程“,空间规划是一个国家或地区经济㊁社会㊁文化和生态政策在地理空间层面上的反映,旨在依据国家或区域的整体战略,通过行政管理技术和多种政策形式,运用一种跨学科㊁综合性的规划设计和管理方法来实现区域发展目标[1]㊂现代空间规划与产业革命的兴起息息相关㊂18世纪后期,产业革命在欧洲各国依次开启,对城市发展和人口布局产生了重大的影响㊂在产业革命的推动下,工厂大批出现,新兴工业城市如雨后春笋般拔地而起,人口从农村向城市大量集聚㊂为应对产业革命所带来的经济和社会挑战,空间规划在西欧国家最先兴起㊂概括来说,21世纪以前欧洲的空间规划经历了4个发展阶段:即1940年代以前的空间规划阶段(发展萌芽);1950 1970年代的空间规划阶段(繁荣兴旺);1980年代的空间规划阶段(质疑与转向)和1990年代的空间规划阶段(全球化浪潮的冲击与应对)㊂(一)1940年代以前的空间规划阶段:发展萌芽18世纪中期,英国最早拉开了产业革命的序幕,工业化和城市化的急速发展带来了供水㊁公共卫362019年北京工业大学学报(社会科学版)生㊁医疗㊁住宅㊁交通等城市问题,成为现代空间规划诞生的重要背景㊂相比于英国,欧洲大陆国家产业革命开始较晚(约1840 1900年),但其产业发展与城市化过程大致与英国相同,即大量农民涌入城市,给城市带来巨大压力,进而出现了所谓的 城市病”㊂随着城市病问题的不断涌现,空间规划的必要性日益凸显㊂在这一时期,空间规划的本质是对人类聚居地(主要体现为城市)物质空间的规划和设计,它被视为建筑艺术和土木工程的延伸,其关注的焦点包括土地㊁建筑㊁道路及公共卫生等问题㊂概括来说,这时的空间规划是物质性和经济性的,且带有明显的非政治性和非社会性色彩[2]㊂这一时期的规划多以项目为主,在大城市周边建设 田园城市”以疏散人口和工业成为当时流行的举措,英国的莱奇沃思㊁戈德斯格林㊁威顿肖维,法国巴黎周边的田园城市以及德国法兰克福外围的卫星城皆属于此例㊂(二)1950 1970年代的空间规划阶段:繁荣兴旺二战后,欧洲各国大举进行战后重建,经济复兴带来了国家经济的高速增长,城镇化蓬勃发展㊂社会经济的发展需要大面积的国土开发,从而带来了空间规划工作的兴旺以及规划思想㊁规划理论的繁荣㊂战后初期,空间规划的重点是经济恢复和国家建设㊂这一点在英国的‘东南部研究“和荷兰的‘兰斯塔德发展纲要“等空间规划报告或文件中都有所体现㊂经过20余年的经济建设,到20世纪六七十年代,欧洲各国经济已经复苏并进入全面繁荣阶段,但是发达地区和欠发达地区的差距却进一步扩大,传统工业区陷入衰落㊂期间,左翼思潮在欧洲各国兴起,促进区域协调发展㊁缓和社会矛盾成为欧洲各国规划关注的焦点,由此,这一时期的空间规划开始注重经济意义和社会意义,生活福利和自然生态也被纳入空间规划的范畴[3]㊂德国的‘联邦区域整治纲要“是这一时期的代表性规划文件㊂而法国限制巴黎增长的区域政策以及针对其他大都市区的平衡性建设也是该时期的典型案例㊂(三)1980年代的空间规划阶段:质疑与转向20世纪80年代是空间规划的转向时期㊂在这一时期,新自由主义在西方国家盛行㊂新自由主义主张重视市场在国家经济发展中的作用,宏观调控与政府干预则被视为是不必要的㊂在这样的背景下,以政府干预为重要特点的空间规划,尤其是上层或大区域规划受到诸多质疑,自由市场在规划中的作用得以加强[3]㊂在英国,针对大尺度的区域规划和规划协调组织被取消,一些私营机构开始在区域规划中扮演更重要的职能㊂而法国也颁布了‘地方分权法“并推行分权改革,‘总体规划纲要“和‘土地利用规划“的编制权被授予地方政府㊂在荷兰,国家层面的空间规划虽然得以保留,但其经济干预的内容被大幅削减,生态因素则受到相当程度的重视㊂这一时期,欧洲国家空间规划回应地方发展需求的微观功能得以强化,但体现国家发展战略意图的中宏观规划职能则在一定程度上被弱化㊂(四)1990年代的空间规划阶段:全球化浪潮的冲击与应对20世纪90年代以来,全球化浪潮席卷世界,对欧洲各国空间规划产生了深远影响㊂这一时期各国的空间规划有3个特点㊂首先,积极回应经济全球化和信息化的挑战,为应对日益激烈的全球竞争,欧洲国家普遍关注区域的整体发展,期望通过提高区域竞争力来获得更多发展机会,城市群㊁都市圈成为一国参与国际竞争的主平台,而建立在大区域尺度上的空间规划变得更加重要㊂其次,可持续发展和生态环境保护受到相当程度的重视,生态最佳化原则成为很多国家规划文件中的重要内容㊂最后,治理理念在这一时期逐渐流行,很多国家实施了上级政府向下级政府的分权㊁私有化和去规制化改革,在空间规划的编制过程中,公民参与和公私协商成为主流趋势㊂二㊁21世纪后欧洲国家的空间规划体系框架经过100多年的长期实践,空间规划已成为欧洲国家协调城市和区域发展的重要工具㊂进入21世纪后,尤其是2008年国际金融危机以来,随着内外部政治㊁经济和社会因素的变化,欧洲各国相继对空间规划体系做了新的调整㊂本文以英国㊁德国㊁法国和荷兰为例,对欧洲主要国家的空间规划改革和框架进行归纳总结与比较㊂(一)英国的空间规划体系空间规划源于英国,在不同的历史发展阶段,英国的空间规划有不同的侧重点㊂2011年以前,工党政府十分重视中央层面宏观战略和区域规划在整个规划体系中的作用㊂2011年政党更迭后,新的保守党和自由民主党联合政府鼓吹地方主义,认为原来的规划体系采取了一种自上而下的科层官僚制,不能在地方住房供给㊁就业和自然历史保护等方面更好地发挥作用,主张将规划的重心向地方转变,因而46苗婷婷,等:21世纪以来欧洲国家国土空间规划比较及启示第6期对其空间规划体系进行了重大调整[4](见图1)㊂图1 英格兰空间规划体系资料来源:根据周姝天等‘英国最新空间规划体系解读及启示“[4]等相关资料绘制 如图1所示,改革之前英格兰地区的空间规划分为3个层级:(1)中央政府制定的‘区域空间战略“阐明国家针对所有区域的空间发展政策;‘规划政策声明“以议题的形式确定英国空间规划的发展原则和发展目标㊂(2)区域规划机构制定‘区域空间战略“,在环境㊁交通㊁就业㊁住房㊁贸易投资等不同专业领域提出展望㊁有针对性的策略及实施方案,为地方规划的制定提供框架依据㊂(3)地方政府制定‘地方开发框架“,颁布专项政策文件,指导地方相关部门的规划和审批工作㊂2011年政党更迭后,联合政府出台‘地方主义法案“,取消广域规划,并创立一种自下而上的规划形式,从而使英国的空间规划体系出现重大改变㊂改革后的规划体系仍包括三个层级,区域层面的规划被取消,社区层级则创立一种新的基层规划㊂改革后,中央政府层面公布‘国家规划政策方案“,将原本若干主题规划政策文件合并起来,从社会经济㊁生态环境和社会公平等方面制定英格兰的规划原则和依据㊂地方规划由地方规划部门制定,在住房建设㊁经济㊁环境㊁社区公共服务设施等方面规定其短期发展目标,这一规划过程必须由公众参与㊂基层社区的规划包括邻里规划和邻里发展决议㊂邻里规划由教区议会和社区组织编制,在国家规划框架下细化社会发展战略,并作为规划体系的补充性文件或硬性规划条件纳入地方规划部门㊂邻里发展决议由社区组织提出社区所需的建设项目㊁项目条件及土地范围,如有开发商申请此类项目,地方规划部门可简化批准程序以推动项目的落实㊂(二)德国的空间规划体系德国是十分重视空间规划的国家㊂早在20世纪初期,德国政府就已开始制定区域规划以解决城市化㊁工业布局㊁交通布局㊁国土空间开发与整治等问题㊂20世纪60年代之后,德国的空间规划制度逐步完善㊂2006年修订的‘德意志联邦共和国基本法“奠定了德国现阶段的空间规划体系(见图2)㊂根据‘基本法“规定,联邦政府位于德国空间规划金字塔的顶端,但联邦层面的规划立法权被取消,州政府在规划立法领域拥有更大的权力㊂目前联邦政府不能直接制定规划,只具有制定规划指导框架的权力[5]㊂联邦层面的规划性文件主要是‘空间规划政策指导纲要“,该纲要是指导性文件,对国土空间利用和发展方向㊁土地布局㊁交通和环境等方面进行阐述㊂图2 德国空间规划体系 资料来源:德国联邦建筑和区域规划办公室的‘国家空间理念和战略“㊂http:∥www.special⁃/assets/up⁃loads/4_Strauss_Planingssystem_Germany_Modul_2.pdf州政府在其辖域内具有制定州发展规划和区域规划的权力㊂州发展规划旨在确定本州国土空间协调发展的原则与目标㊁居住区和开放空间的布局㊁基础设施建设等㊂区域规划是州规划和地方规划之间的桥梁,对州的空间秩序目标做出进一步明确化和具体化的说明,目的在于确保市县之间的国土空间协调发展㊂再往下,县/市是空间规划的最主要制定主体,可制定最基本的㊁最实际的空间规划,包括预备性土地利用规划和约束性土地利用规划,即建设规划㊂前者是在区域规划的基础上,制定整个城市的土地空间布局,包括居住区㊁商务区及开放空间等;后者562019年北京工业大学学报(社会科学版)主要是对一些建设指标加以规范,如建设性质㊁种类㊁高度㊁密度等[6]㊂在此基础上,德国的空间规划体系形成了涵盖联邦㊁州㊁区域和地方的四级规划,并呈现出一种 层级式”的组织模式㊂除此之外,在交通㊁农业㊁国防㊁环境和生态保护等不同专业部门也存在着不同的专业规划,这些规划与德国纵向层级式的规划体系交叉互动㊁互为补充[7]㊂(三)荷兰的空间规划体系早在20世纪初期,荷兰政府就已开始注重国家整体空间策略的作用,并利用全国一盘棋式的规划对国土空间资源进行调节㊂20世纪60年代以后,多次空间规划的制定和实施为荷兰赢得了极高的国际声誉㊂进入21世纪,随着社会多极化的发展和对个人价值的推崇,荷兰的社会价值体系更加偏重个人自由主义,专家权威的影响被削弱㊂尤其是2008年国际金融危机爆发之后,政府财政紧缩,中央政府开始调整规划政策,大幅削减规划的投资和开发职能,简化规划制定程序,赋予地方政府㊁市场较高的能动性㊂荷兰传统的空间规划体系是,国家政府制定国家重大规划决策;省政府制定省域战略规划;市政府制定结构规划,并在省政府的批示下制定土地利用分区规划(见图3)㊂2008年版的‘空间规划法案“实行之后,荷兰对空间规划体系的重心作了重大调整,在强调分权的同时,又赋予国家和省级政府对地方的适当干预权㊂首先,在现行规划体系中,国家㊁省和市层面的政府法定规划文件均被 结构规划”所取代㊂国家和省级的 结构规划”有一定约束作用,但仅作为指导性文件,不具法律效应,不能对地方政府的土地利用规划和战略规划进行强制性干预㊂其次,根据‘空间规划法案“,除地方政府能够制定土地利用规划外,中央和省级政府也可通过 介入性用地规划”,在特定范围内,针对地方政府偏离上级战略规划的项目予以纠偏[8]㊂2010年,荷兰中央政府对国家住房㊁空间规划和环境部进行了重组,空间规划职能被转移到基础设施和环境部下属的空间规划和水务管理总局㊂这意味着交通㊁基础设施和环境建设成为荷兰空间规划的主题[9],与以往相比,环境因素在国土空间规划开发中具有了更加重要的位置㊂基于此,荷兰政府于2011年启动编制‘环境与规划法“,将‘空间规划法“与环境㊁交通㊁住宅等方面的240部法案进行了整合[10]㊂新法的编制旨在将空间规划与多项部门规划和管理条例整合起来,实现多规合一㊁一个蓝本,从而减少管理冲突和缺乏衔接的问题㊂自2015年开始,荷兰中央政府和多地便依据新法开启试点改革㊂国家和省层面制定 环境愿景”和地方层面则自愿制定 环境规划”,在‘环境与规划法“的指导下,新的规划体系实现了多规合一,将交通㊁水务㊁土壤㊁环境等部门管理条例统一到一部规划文件中,大大提高了规划的制定效率,节省了管理资源[9]㊂图3 荷兰空间规划体系资料来源:根据周静等的‘荷兰空间规划体系的改革及启示“[9]绘制(四)法国的空间规划体系法国的空间规划也有深厚的历史,但作为一个长期实行中央集权的国家,其规划体系与欧洲各国存在较大差异㊂法国政治制度的传统是加强中央政府的权力,排斥地方自治㊂1950年以来,随着权力下放改革的开展,法国的地方政府获得了更多权力㊂2000年,‘社会团结与城市更新法“颁布以后,法国中央和地方政府的地位越发平等,合作加强㊂法国现行规划体系包括4个层级(见图4):国家层面制定出台战略指导性规划文件‘公共服务发展纲要“和‘国家 大区规划协议“,前者通过部门导则的方式对不同领域的公共服务和基础设66苗婷婷,等:21世纪以来欧洲国家国土空间规划比较及启示第6期图4 法国的空间规划体系资料来源:作者根据相关资料文献总结绘制施提供引导,后者是指大区作为一级自治单位可以与国家签订合作协议,针对其优先发展战略确定合作项目及其财政支持手段㊂大区层面分别制定‘大区国土规划与发展纲要“和‘国土规划指令“,前者是针对大区的综合性国土空间规划,主要对象包括重点设施㊁生态保护㊁经济项目等的空间布局,以及衰败地区复兴和跨区域协调发展等;而后者则是对特殊地区的开发控制性文件[11]㊂大区以下是市镇群共同体㊂由于法国市镇的数量很多,市镇共同体在法国地方治理中发挥了重要作用㊂市镇共同体由多个市镇组成,编制‘国土协调纲要“,目的在于通过鼓励市镇合作,整合不同领域㊁不同部门的专项规划及政策,制定市镇发展目标并保持不同功能区的平衡发展㊂在最基层即市镇层面,不同规模的市镇制定‘地方城市规划“和‘市镇地图“,用于策划和指导地方发展㊁制定规划落地实施方案并确定相应的土地利用指标[12]㊂三㊁欧洲国家空间规划体系的特点及经验(一)欧洲国家空间规划体系的特点自工业化和城市化发展迄今,空间规划在欧洲各国的国土空间开发格局构建中发挥了重要作用,作为一种有效的政策工具,大大提升了其国土空间开发和治理水平㊂特别是21世纪以来,面对经济全球化的挑战,欧洲各国在先进理念指导下,不断对其国土空间规划体系进行改革完善,有效保证了社会经济的可持续发展㊂细观各国的国土空间规划体系及其改革发展历程,可以发现以下特点㊂首先,欧洲国土空间规划体系受国家主权结构的深刻影响㊂目前欧洲各国的规划层级基本上以行政层级为单位,按照 一级政府,一级规划”的原则打造空间规划体系,但不同国家由于主权结构形式不同,其规划体系的重心也不相同㊂通常情况下,单一制国家往往更强调全国一盘棋,国家规划体系是一个整体,地方和区域的规划体系也更具联通性㊂而在联邦制国家中,不同联邦成员单位具有更大的规划自主权,其规划侧重点也往往不尽相同㊂但尽管如此,在中央层面,这些国家都会通过编制综合性规划或出台规划愿景㊁规划指引等,对地方规划进行指导和规范㊂如法国中央政府可以利用‘国家 大区规划协议“,协助挖掘区域潜力,保证不同地方间的发展机会均等㊂又如,荷兰的空间规划体系重心虽然有所下沉,但中央和省级政府却保留了对地方政府偏离上级战略规划的项目进行介入和纠偏的权力㊂其次,欧洲国土空间规划体系受政治经济意识形态的深刻影响㊂英国和欧洲大陆的政治思想体系及经济模式有着很大区别㊂英国盎格鲁-撒克森资本主义经济模式(也称为英美传统)与新自由主义模式联系较为紧密,相对注重自由市场㊁短期盈利,限制政府的直接干预行为,强调服务供给和市场监管㊂如建立在习惯法基础上的英格兰空间规划体系,地方政府向来具有高度的行政裁量权,且更加注重发挥市场化的作用㊂而莱茵兰模式(适用于欧洲大陆国家,也称为内陆资本主义经济模式)则较为重视发展的长远前景,将空间规划视作为不同区域提供公平㊁有利的生活和发展条件的重要机制,强调多元社会主体之间的协商和造福市场与社会的集体行动[13]㊂再次,欧洲国土空间规划体系受新自由主义思潮的深刻影响㊂新自由主义是近年来对世界影响巨大的一种社会思潮,在价值观方面主张 个人主义”,强调每一位社会成员的个人权利和利益诉求都应受到尊重和保护;在经济方面推崇 三化”,即私有化㊁自由化和市场化㊂受新自由主义思潮的影响,欧洲各国对其国土空间规划治理体系进行了改革㊂其中,英格兰是新自由主义的忠实追随者,其空间规划改革也最为激进 取消了区域层面的规划(大伦敦区除外),而将邻里规划列为空间规划体系的法定层级,允许社区根据自身特点㊁问题和需求制定自己的战略规划和行动纲领,赋予社区居民自行制定规划的权利和自由㊂除英国之外,新自由主义对其他国家的空间规划也产生了一定的塑造作用㊂最后,欧洲国土空间规划体系受经济全球化的深刻影响㊂为应对经济全球化带来的挑战,区域成为欧洲国土空间规划的重要空间尺度,并受到越来762019年北京工业大学学报(社会科学版)越多的重视㊂如德国㊁法国等均高度重视区域的整合和协调,尽管没有区域政府,但仍特别设立区域一级的空间规划,希望通过推动中心城市和周边城市的志愿合作及非正式协作,动员所有公共和私有利益主体的积极性,发展区域认同,挖掘区域潜力,整合区域力量,提升区域竞争力,让区域成为本国参与全球化竞争的主要载体和平台㊂英国虽然取消了绝大多数区域层面的规划,但为保持英国在全球的竞争力,仍保留和高度重视其经济核心区 即大伦敦区域规划㊂总体而言,基于盎格鲁-撒克森模式㊁建立在习惯法基础上㊁以英国为代表的空间规划体系,强调规划权力下放,推崇自由市场作用㊂其优点是让居民㊁企业和社会团体能够更便捷地参与到基层规划中来,使空间规划更加符合基层社会的发展需要;缺点是国家战略难以有效推行和落实,特别是在自由市场机制下,由于资本的逐利性,可能导致国土空间规划对低套现率领域(比如环境保护和公共住房)的忽视,和对高套现率领域的优先选择,从而引发 空间正义”的问题及争论[14]㊂而基于莱茵兰模式㊁建立在大陆法系㊁以法㊁德为代表的空间规划体系,更加重视 确定性”,习惯于按规矩办事并严格遵纪守法[15],其优点是有利于国家战略的推行和落实,能够更好地统筹区域力量,缺点是基层社会缺乏自由裁量权和主动参与的创新性㊂不过,从空间规划的发展趋势看,在当前经济全球化㊁流动性和变化性强㊁高度市场化的国际背景下,欧洲各国很有可能重新审视其国土空间规划的政策功能,一方面继续突出其经济价值的创造功能,另一方面则在法律框架下,更加注重对个人需求㊁基层社会发展以及空间正义的保护㊂(二)欧洲国家空间规划体系构建经验经过100多年的发展,特别是新世纪以来的改革完善,目前欧洲各国的空间规划体系已相对成熟,从规划体系构建角度看,其主要经验如下: 1.依法规划㊁严格执行对欧洲各国来说,法律是国土空间规划体系的重要组成部分㊂换句话讲,欧洲各国在制定规划时都坚持法律先行的原则:首先,立法改革是规划体系变革的首要条件,一般情况是先有立法改革,后有依法而进行的规划体系改革和规划内容调整㊂其次,欧洲各国注重用立法的形式约束规划的制定和执行,各层级地方政府在制定规划时都必须严格恪守相应的法律条款㊂举例来说,2011年,英国联合政府出台了‘地方主义法案“,据此英国的空间规划体系作出重大改变,广域规划被取消,而邻里规划作为一种新的规划层级被创立出来;就各级规划而言,改革后英格兰的大伦敦城市规划必须遵守‘大伦敦政府法“,邻里规划的法律依据为‘地方主义法案“,郡和区规划的法律依据为‘规划和强制购买法“㊂2.层级分明㊁简政放权层级分明是指欧洲各国的国土空间规划基本上依行政层级而设,分工明确,上下衔接㊂层级越高,空间规划的战略性越强,而层级越低,则空间规划的开发控制性越强㊂一般而言,空间规划在层级分布的基础上,上级规划对下级具有一定的指导性,比如英国㊁德国㊁法国和荷兰国家层面的规划文件都为地方空间规划的制定提供指导原则和依据㊂而有的上级规划对地方规划具备较强的法律约束力,比如荷兰国家和省层面的介入性用地规划㊂不过,值得注意的是,经过多年的规划实践,欧洲各国的城镇化水平已达到很高的层次,国家区域空间格局也已基本稳定下来,因此,宏观规划的重要性有所减弱㊂目前欧洲各国的空间规划体系具有简政放权的趋势[9],有的学者称其为尺度重组㊂国家层面的空间规划权日渐弱化 主要以指导性为主,而地方和区域的空间规划越发成为规划体系的重心,其中英国的邻里规划是最激进的规划分权的代表㊂3.注重发挥市场的作用在经济全球化和新自由主义思潮的影响下,欧洲国家的社会经济监管模式发生重要转变,即由原先的福利国家㊁分配政策㊁直接的公共服务供给模式向一种更加依赖市场或以市场为导向的方式转变,以此实现竞争力重构和国家的经济增长㊂体现在国土空间规划体系中,即倡导空间规划权力的去中心化和职责重新分配,在国家层面乃至区域层面减少或取消强制性的空间规划,而更多采用指导性的规划文件,鼓励地方更好发挥主动性和创新精神,将部分规划权由中央向区域和地方政府转移㊂同时,其规划重心也更多转向促进经济发展和提升区域竞争力,不断放松管制㊁降低行政管理的复杂性,更加注重私有部门和市民的社会参与,从而提高政策效率㊂4.聚焦城乡协调和可持续发展21世纪90年代以来,可持续发展成为世界主流的价值观和发展战略㊂欧盟自2007年通过‘莱比锡宪章 欧洲可持续发展城市“以来,逐渐将环境保护㊁城乡协调等作为其国土空间规划关注的重86。