浅谈地方政府融资平台贷款审计方法和关注的重点

浅谈地方政府融资平台贷款审计方法和关注的重点作者：金华来源：《时代金融》2011年第35期【摘要】银行贷款是地方政府融资平台最主要的融资方式，对于支持地方经济发展发挥了重要作用，随着融资规模的扩大、贷款总量的急剧增长，目前融资平台面临巨大债务压力的现状，引起监管层以及社会各界的高度关注，银监会年初将地方政府融资平台风险列为2011年银行业三大风险之首。

银行业金融机构开展融资平台贷款审计，是合理评估、充分揭示和防范融资平台信用风险的有效措施。

本文结合工作实际，探究审计方法，为充分揭示和有效防范融资平台贷款风险提供借鉴。

【关键词】融资平台审计方法关注重点地方政府融资平台是指地方政府出资设立并承担连带还款责任，授权进行市政公共基础设施类项目的建设开发、经营管理和对外融资活动，主要以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为还款来源的机关、企（事）业法人机构。

一般来说，地方政府为城市基础设施投资建设融资所组建的城投公司、城建开发公司、城建资产经营公司等都属于地方政府融资平台的范畴。

地方政府融资平台贷款（以下简称为“融资平台贷款”或“平台贷款”）在支持地方经济发展中发挥了积极作用，但随着融资规模的扩大、贷款总量的急剧增长，形成当前融资平台面对巨大债务压力的状况，其风险凸显，隐含的风险不可忽视。

2008年以来，银监会将融资平台贷款风险防范作为防范系统性和区域性风险的重中之重，在全国范围内组织银行业金融机构开展融资平台贷款清理整顿和风险监管工作，按照《国务院关于加强地方政府融资平台工作管理有关问题的通知》(国发[2010]19号)总体要求，提出“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”十六字方针，以降旧控新为目标，出台了《关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见》（银监发[2010]110号）、《关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》（银监发[2011]34号）等监管规定。

融资平台贷款问题引起监管层以及社会各界的高度关注，银行业金融机构开展融资平台贷款审计，是合理评估、充分揭示和防范融资平台信用风险的重要措施。

怎样做好融资平台贷款的审计，笔者结合工作实际和近期开展的部分对公客户授信业务审计方法，依据银监会下发的相关监管新规，尝试对融资平台贷款审计方法和关注的重点进行探讨。

融资平台贷款审计方法：主要采取现场审计与非现场分析相结合的方式，依据融资平台贷款发放管理相关法律法规、银监会下发监管规定，利用非现场审计系统，建立审计分析模型，运行查找审计分析疑点，确定审计样本和取证机构，实施现场审计。

通过现场调阅信贷档案相关资料，主要对新增平台贷款信贷准入、存量平台贷款整改、贷款退出、贷后管理、风险监测分析等各个环节相关测试内容进行审计；运用“对公信贷业务流程系统”、“ODSB数据平台系统”、“会计档案管理系统”等信息系统，依照相关审计依据，对非现场模型运行疑点及查阅资料中发现的问题进行核实查证，同时与相关客户经理、信贷经理、风险经理和经营主责任人进行访谈了解，并对部分重要样本项目工程进度、押品等进行实地踏勘，能够有效揭示和分析抽样客户授信业务的风险状况。

一、新增平台贷款信贷准入环节审计对新增平台贷款（指2010年6月30日之后新发放贷款），审核《客户信贷准入推荐报告》、《项目信贷准入推荐报告》、准入批复等资料，审查准入条件是否符合规定，在行业政策上，重点关注承贷主体及项目是否符合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、环境保护、土地利用政策及信贷审慎管理规定。

在区域准入条件上，重点关注融资平台层次是否符合银行信贷业务准入条件要求，有无介入政府形象工程、政绩工程等禁止性项目。

（一）审查新增平台贷款是否符合客户准入标准审计关注重点：1.审查融资平台项目报批核准等相关手续是否完备，项目是否经有权部门立项审批，是否符合国家有关环保及产业政策要求，项目用地是否经国家有权部门批准。

2.审查项目贷款是否按项目单独进行评估、审批和签署合同或协议；是否违反规定参与其他银行牵头组织的打捆贷款，或与地方政府签署无特定项目的大额授信合作协议。

3.审查平台客户授信额度是否根据项目实际需要测算，是否符合总行授信管理办法规定要求。

重点关注有无支持在银行同业的整体负债程度已明显超出合理限度、或项目授信需求量明显超出项目预算的融资平台客户。

4.审查新增授信客户现金流是否覆盖贷款本息，有无向半覆盖、无覆盖类客户新增授信；对于自身经营性现金流不足、需主要依靠担保和抵质押品作为还款来源的贷款，是否满足自身现金流、担保及抵质押品折现价值合计达到贷款本息120%的要求。

（二）审查新增平台贷款是否符合《关于印发地方政府融资平台贷款监管工有关问题说明的通知》（银监办发[2011]191号，以下简称为《通知》）可放贷条件规定，重点关注融资平台在建项目贷款是否符合规定要求审计关注重点：1.审查是否符合《公路法》、《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）规定，有无向非收费公路项目发放平台贷款。

2.审查重大项目是否报经国务院审批或核准；对于符合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准、土地利用总体规划以及信贷审慎管理规定等要求的融资平台在建项目贷款，其现金流是否达到全覆盖要求，资产负债率是否超过80%，存量贷款是否在抵押担保、贷款期限、还款方式、合同补正等方面整改合格。

（三）审查保障性住房贷款是否符合规定，有无向经济适用房发放平台贷款重点关注保障性住房领域新增平台贷款项目是否符合棚户区改造、廉租房和公租房的范围，贷款期限是否超过规定年限；审查是否在合同中增加交叉违约条款，如未按期偿还贷款本息，即终止全部贷款支持；审查借款人项目资本金是否全部到位，有无使用贷款、理财、信托资金作为项目资本金；是否对贷款的资金流向和使用进行有效监控。

（四）审查新增平台贷款是否按规定签订还贷差额补足协议重点关注对于还款来源不足、需要依靠政府财政支持的平台客户新增贷款，是否增加抵押担保，并协调政府和平台客户之间签订合法有效的还贷差额补足协议。

（五）审查新增平台贷款是否按照《关于规范中长期贷款还款方式的通知》（银监发[2010]103号）要求，根据项目预期现金流情况和实际建设期、达产期及运营期，合理确定贷款期限和还款方式重点关注新增平台贷款期限是否符合不超过项目建设期加上10年，最长不超过项目建设期加上15年的规定，项目建成投产后是否按等额分摊等审慎原则，每年至少两次偿还贷款本金，利率本清。

（六）审查平台贷款项目资本金是否达到规定比例要求，是否与信贷资金同比例到位重点审查项目资本金的用途，审查有无资本金不落实或变相转移、挪用资本金、以新增贷款变相作为资本金的情况。

（七）审查贷款抵押率是否超过规定标准，抵押担保是否合法足值有效重点关注财政担保、人大承诺函等不符合法律和监管要求，或无任何担保措施的融资平台授信，是否根据平台客户风险程度，落实担保。

对单纯以项目资产（不含土地使用权）进行抵押的，抵押率是否高于60%；采用特许经营权及收费权质押的，事先是否征得政府或有关行业主管部门书面同意，并办妥质押登记等相关手续。

对于采用土地抵押和股权质押的，是否动态评估抵质押物的可变现价值，抵质押物价值如果严重贬值，是否及时补充新的担保，以免加大风险敞口。

（八）按照银监会“三个办法一个指引”要求，重点审查贷款用途和投向是否符合规定，贷款支用是否采取受托支付或借款人自主支付的方式对贷款资金进行有效监控，有无因贷款支用管理不到位挪用信贷资金、改变贷款用途的情况二、存量平台贷款整改环节审计（一）贷款条件整改审计全面审核存量平台贷款合同条款和信贷条件，重点关注借款人资质是否健全，项目资本金比例是否达到标准和同比例到位，各项审批文件和手续是否合法齐全，是否采取限期整改措施，有效化解合规风险和信用风险。

（二）贷款合同、还款方式整改审计重点审查是否限期整改存量平台贷款整借整还、期限过长、还款来源不足等问题。

审计关注重点：1.对于整借整还存量平台贷款，是否根据平台自有现金流和地方政府财力情况，与地方政府和平台客户协商修订补充贷款合同，合理确定贷款还款方式，整改为每半年一次分期偿还、利随本清，化解集中还款风险。

2.对于还款来源不足、主要依靠政府财政支持的融资平台，是否积极协调地方政府和平台客户协商补签还贷差额补足协议，消除担保悬空风险。

3.对于专业土地储备机构土地储备贷款，是否在政策规定的贷款期限内，完成土地一级开发、招拍挂上市后一次性偿还贷款；对于平台承建BT项目贷款，是否在项目回购产生现金流后一次性偿还贷款。

（三）抵押担保整改审计审查是否严格执行《担保法》、《物权法》、《预算法》、《银行业监督管理法》等法律法规规定，是否动态关注抵质押品的合法合规性，对于地方政府及其部门、机构以直接或间接形式提供的原有担保，是否在充分协商的基础上重新落实合法有效的抵押担保。

审计关注重点：1.对于以学校、医院、公园等公益性资产作为抵质押品的，是否以合法的非公益性资产进行全额置换。

2.对于各类担保公司特别是地方政府新设担保公司是否进行资质评估，审慎估计其实际担保能力。

3.对于以政府承诺担保、以无土地使用权证的土地出让收入承诺、以规划土地储备（如土地储备证）进行抵押的，是否作为抵押担保整改重点，及时追加合法有效足值的抵质押品，消除违规担保的风险隐患。

4.对于自身经营性现金流不足的平台贷款是否按规定追加担保措施。

重点关注追加担保措施的有效性，是否通过增加抵质押物等方式，落实贷款项目自身现金流、担保及抵质押品折现值合计达到贷款本息120%的要求。

（四）贷款期限整改审计重点关注存量平台贷款是否根据项目预期现金流情况和实际建设期、达产期及运营期，合理确定平台贷款期限结构；项目建成后是否按照等额分摊等审慎原则，每年至少两次偿还本金，利率本清。

（五）贷后管理整改审计审查是否严格执行“三个办法一个指引”，贷款发放后，是否对融资平台所属行业及经营特点，动态掌握各种影响偿债能力的风险因素，及时采取提前收贷、追加担保等风险化解措施。

重点关注是否建立季度贷后管理机制，是否以平台客户为单位，按季考察撰写贷后管理报告，至少每半年实地深入检查一次，写出相应情况的半年管理报告，统一纳入平台名单管理信息系统；银团贷款牵头行或代理行是否履行银团贷款的贷后管理职责，是否按时完成贷后管理报告并分送各银团成员行，分别纳入本行平台名单管理信息系统。

三、平台贷款退出环节审计重点审查平台贷款整改为公司类贷款是否符合《通知》（银监办发[2011]191号）规定的退出条件，是否经验收合格。

（一）退出条件审计审查企业法人类平台贷款是否符合退出条件，是否按照商业化原则运作。

重点关注退出的平台客户是否为企业法人，是否按要求在公司治理、抵押担保、贷款期限、还款方式和贷款利率等方面整改合格后退出；是否符合“全覆盖”和“定性一致”、“三方签字”的原则。