论中国特色社会管理模式的生成与发展

摘要：经过党和政府60多年实践探索，我国逐渐形成了具有自身特色的社会管理模式。依据我国经济社会发展情况，可将中国特色社会管理模式演变过程分为三阶段，即新中国成立到改革之初的生成阶段、改革以来的转型发展阶段和2003年至今的创新发展阶段。在当前加强和创新社会管理的时代议题下，梳理和评析新中国成立以来社会管理模式的变迁，可以客观、充分地认识中国社会管理模式的历史变迁，也能为我国今后社会管理创新提供经验与启示。

关键词：中国特色；社会管理模式；生成；发展中图分类号：C916.1

文献标识码：A

文章编号：1004-0544（2014）01-0143-05

论中国特色社会管理模式的生成与发展＊

方

舒

（中央财经大学社会发展学院，北京100081

）一、中国特色社会管理模式的生成

在新中国成立之初到改革开放之初的近30年里，我国的社会管理模式从无到有、从初步形成到体系成熟，走过了一条筚路蓝缕的探索之路。根据马克思主义唯物史观，上层建筑是经济基础的反映，对新中国前30年社会管理模式演进的回顾与评述，必须结合当时的经济社会条件，才能做到客观和充分。

1.中国特色社会管理模式形成轨迹

新中国成立之初，物资短缺、国家财力匮乏、人民普遍贫困，生产和生活资料的供需关系紧张等一系列现实，要求政府必须加强调控和干预力度。在此情况下，国家通过政治手段，主要以实施“三大改造”为主要途径，全方位控制了社会资源以及生产和生活资料的生产、流通和分配等环节，在此基础上，运用“国家———单位”这一主要渠道，对人民群众实施基本的管理与保障。

在当时复杂的国内外环境下，新生政权面临着极为繁重的历史使命。除了进行经济生产的革新以外，国家还要针对革命和战争遗留下来的问题实施一系列措施，比如“三反”、“五反”等社会管理运动就是其中的典型。另外，像刷新社会面貌，整治娼妓、毒品和赌博等社会毒瘤，开展救荒救济、恢复生产等社会革新，也是新中国面临的异常艰巨的任务。政府在人力、物力和财力有限的条件下，必然采取统筹全局的统一战略。

概括来说，从1949年到1956年底，为了恢复经济生

产、维护社会稳定，也为了新生政权能够获得统治的合法

性和权威性，当时我国采取了“以社会运动为主的社会管理模式”。由于以企业、社会组织等为主体的相关制度尚未成型，当时的社会管理模式具有两个特点，一是社会管理基本上是由政府直接实施；二是社会管理的方式主要是社会运动。虽然说由于制度惯性的原因，这一时期的社会管理模式与稍后的计划经济体制下的社会管理模式差别不大，但是政权建设刚刚开始，加之社会管理制度体系刚刚起步，所以，采取社会运动方式的社会管理也是特殊情形下的合理选择。

1956年底“三大改造”完成之后，我国逐步建立了一

整套系统的社会管理制度。随着经济社会发展，虽然在今天看来，计划经济下的社会管理模式弊端重重，但是，它曾在当时特定的历史阶段发挥了重要作用。

随着社会主义公有制和计划经济体制的建成，当时的社会管理体系也逐步建立。这一阶段，中国的社会管理制度建设取得了很多不俗的成绩。其一，工会、妇联、共青团等党政组织和人民团体开始承担社会管理主体职能；其二，企业越来越被赋予了承担对职工及其家庭的管理与福利责任；其三，农村经济生产与社会生活的集体化也为政府对农村的管理提供了制度平台；其四，在城镇建立了较为完善的公共医疗卫生、公共教育和公共服务等方面的社会事业体系。

2.计划经济时期我国社会管理模式评析

整个计划经济时期，我国的社会管理模式主要呈现

*基金项目：北京市哲学社会科学规划青年项目（13SHC023）；北京市社科联青年社科人才资助项目（2012SKL034）。

作者简介：方舒（1984—），男，安徽舒城人，社会学博士，中央财经大学社会发展学院讲师，中国人民大学社会学理论与方法研究中心兼职研究人员。

“二元化”、主体单一和政治色彩浓厚三大特点。首先，计划经济时代，社会管理制度表现为“福利———制度型管理”与“控制———补缺型管理”并存的城乡二元格局。

1958年1月9日，全国人大常委会第91次会议通过

了《中华人民共和国户口登记条例》，以国家法律的形式确立在全国实行户籍管理制度。《条例》规定“公民从农村前往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录用证明或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”从那时起，我国城乡有别的户籍制度正式开始，而针对城乡不同户籍的居民，我国计划经济下的社会管理模式也呈现了典型的“二元化”。

具体来说，在城市，政府实施了“充分就业”政策，紧接着以就业为基础、通过各类机关和企事业单位为城镇居民提供全方位的福利与保障，从而保证了城市经济社会生活的稳定。所以说，城市中的社会管理属于由国家从制度层面供给福利的模式，因而可称之“福利———制度型”社会管理，它是管理程度和社会稳定水平都很高的国家治理模式。

然而，当时的农村实施的却是典型的以控制农民流动、制度不健全的管理方式。一方面，国家对农村社会管理相关制度的输出非常有限。当时国家比较注重农业基础设施建设，但对农业生产提供的直接支持并不多，仅是从意识形态层面考虑而实施了一系列政治运动，对农村的生产、生活产生了很大影响。同时，国家即使对农民承担了救灾、救助和公共卫生等方面的基本保障责任，也大多是通过人民公社等基层政权来推进的。另一方面，为了实现城市中“充分就业”的政策目标，我国城乡有别的户籍制度主要也起到了控制农民流动的社会功能，以此维持“大一统”的社会稳定局面。

其次，计划经济时期的社会管理主体单一，国家或政府是当时的绝对主体，原因如上所述。经过“三大改造”，国家和政府在城市通过确立社会主义生产资料公有制，逐步扩大了资源掌握与配置的权力，使国有、集体等各类企事业单位成为国家政权的延伸，运用这些行政性、社会性力量实现增强社会管理的目的。同时，在农村，国家政权也采取了相同路径触及农民个人，即发动大规模社会运动将农民个人组织起来达到高度集体化，当时主要以人民公社及各级生产组织为单位。所以，无论在农村抑或城市，计划经济时期的社会管理均属于由执政党、国家和政府主动实施的树立统治权威、实施政权建设的一部分，也均是由国家或政府负责的、通过其延伸部门（城市中的机关企事业单位、农村中的各级生产合作组织）直接管理社会成员，为后者提供保障和福利的模式。

最后，社会管理的政治意味浓厚。它是由国家和政府主动发起，旨在实现特定政治目标、彰显主流意识形态的一系列大规模社会运动组成的，而其中最为重要的一点就是社会管理活动始终饱含政治意味。众所周知，计划经

济时期，受到前苏联这样一个社会主义制度成功典范的影响，我国的社会管理制度沿用了前者的大多数做法。在当时的社会管理模式中，社会主义意识形态的影响尤甚。当时的社会精英与革命成功者思考的一个问题是，即中国延续了几千年来的传统社会秩序，如何在新兴的社会主义社会中发生重构？受到马列主义大规模革命运动的启发，无论是城市还是农村，社会管理的根本目标就是重构中国社会秩序。正如一位学者所说，“随着土地革命广泛推行，城市建设和工业生产初见端倪，新社会的一些上层政治精英试图彻底打破传统的社会结构，重塑一种崭新的社会主义秩序，以确保新兴民族国家的安全和稳定。而户籍制度的建立，一方面是为了解决秩序问题，另一方面就是为这一理想服务的”。

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可见，追求意识形态理想与希

冀政权政治权威增长是当时社会管理的一大特色。

总之，基于二元身份“区隔”设立的，由国家或政府成为唯一主体，旨在实现社会主义社会理想的社会管理模式，确实在计划经济长达30多年时间里，发挥了恢复和发展经济生产，促进社会秩序重构与稳定，及确保广大人民群众基本生活等积极功能。但还应看到，中国改革事业开启以后，它片面地控制社会流动，造成了经济社会发展活力不足，越来越与中国现代化进程中的经济建设中心战略不相适应。社会建设与管理成为经济、政治、文化和社会“四位一体”现代化蓝图中的一块“短板”，必须及时实施改革与创新，以顺应当前和今后不断变化的新社会形势。

二、中国特色社会管理模式的转型发展

改革之初，为解决经济体制改革带来的社会管理与经济发展不协调问题，也为应对当时新的社会问题，社会管理体制改革遇势而动。这一阶段是我国社会管理的恢复、重建、探索与发展时期，改革也是制度性和系统性的。

1.从放松社会管控到积极深化改革

改革初期，我国的社会管理体制变革是被动开始的。众所周知，计划经济体制下“国家———集体式”社会管理模式主要目的在于社会管控，尤其是城乡分割的“二元户籍制度”限制了个体的自由流动，显然与建立社会主义市场经济的改革主线相悖。于是，放松管制和促进劳动力合理流动就成为当时社会管理的主要任务。然而，随着我国社会结构转型与分化，人口流动性日益增强，原先的靠政府、靠集体的社会管理体制已经无法适应现实，所以，社会管理随即开始了积极改革与探索的新阶段。

相关的体制性改革从20世纪80年代初就开始了，我国的政社关系也相应发生了巨大的变化。一方面是行政体制改革，改革开放伊始，邓小平就指出防止类似文革错误发生的主要举措就是改革政治体制，重点在于推行行政管理体制改革。所以多年来，我国采取了众多举措推进行政体制改革，以构建“小政府、大社会”格局为主线，以建设“服务型政府”为目标，取得了如大部制改革等一系列重大进展。另一方面是基层社会管理实现突破和创新。自