土地行政诉讼案件审理关键问题探析_赵春霞

土地行政诉讼案件审理关键问题探析

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赵春霞

(衡水广播电视大学,河北衡水　053000)

摘　要:在行政诉讼中,因土地行政行为引发的案件居高不下,土地行政行为分三类:土地行政确权、土地行政处罚和土地行政处理,此三类行政行为各具不同特点。审理中,只有认真把握其特点才能正确认定行政行为作出时依据的事实、遵守的程序和适用的法律,从而准确、及时、合法地审理。

关键词:土地;行政诉讼;审理;探析

中图分类号:D915.4 文献标识码:A 文章编号:1008-469X (2008)03-0025-03

《中华人民共和国行政诉讼法》颁布实施以来,

土地行政案件数量一直排在行政案件的第一位。从法院审理的角度看,土地行政案件既有一般行政案件的特点,也有其自身特点,需要在诉讼过程中认真把握。

一、土地行政案件的分类

1.土地确权行政案件

土地所有权和使用权争议,简称土地权属争议,是指行政机关对个人之间、个人与单位之间、单

位与单位之间发生的争议,通过调查和调解工作,最后对土地权属作出处理决定。作出处理决定的过程,就是行政确权的过程,此类案件起诉到法院,应作为确权案件来审理。《土地管理法》第十六条规定:“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。单位之间的争议,由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议,由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对人民政府的处理决定不服的,可以自接到处理决定之日起三十日内,向人民法院起诉。”

2.土地行政处罚案件依照《土地管理法》的规定,土地行政处罚可以大致分为以下五种:①对买卖或者以其他形式非法转让土地的违法行为的处罚;②对破坏耕地的违法行为的处罚;③对未经批准占地的违法行为的处

罚;④对非法批地的违法行为的处罚;⑤对其他违法行为的处罚。

3.土地行政处理案件

(1)行政机关收回土地使用权处理决定引发的案件。《土地管理法》、《城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》对国有土地使用权收回作出明确规定,在下列情况下可以收回土地使用权:①为公共利益需要使用土地的;②为实施城市规划进行旧城区改建,需要调整使用土地的;③土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满,土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的;④由于单位撤销、迁移等原因,停止使用原划拨的国有土地的;⑤公路、铁路、机场、矿场经核准报废的。

(2)行政机关颁发、注销土地权属证书引发的案件。我国实行土地登记制度,土地登记就是对土地登记注册和颁发证书,其作用一是保护土地所有者、使用者合法权益,未经登记的土地所有权和使用权不受法律保护;二是公示作用,即公信力,即保护准备或可能取得土地权益的人的合法权益。另外,还有维护市场秩序、保障国有土地资产不流失,保障足额收取税收,减少土地纠纷,维护社会稳定等作用。土地使用权取得需要进行土地登记,土地使用权消灭也需要注销土地登记。

(3)征地补偿、安置引发的案件。《土地管理法》第四十五条至第四十九条对征地的批准权限、补偿标准与程序、安置补助等整个征地过程作了详

Ξ收稿日期:2008-03-10

作者简介:赵春霞(1966-),女,河北冀州人,讲师,主要从事诉讼法教学与研究。

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期Vol.13No.32008年5月20日

Journal of Hebei Radio &TV University

May 20,2008

细规定,《土地管理法实施条例》第二十五条第三款还规定了对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成由批准征用土地的人民政府裁决,但征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。

二、审理土地行政案件应把握的问题

1.土地行政确权案件

(1)准确确定土地行政确权案件中的被告。依照《土地管理法》第十六条规定,所有的个人之间、个人与单位之间的争议由乡级以上人民政府处理,也就是说,乡级政府、县政府和县级以上政府都有权处理。但依照国土资源部《土地权属争议调查处理办法》规定:个人之间、个人与单位之间的土地权属争议只能由县或乡政府处理(设区市政府、省政府、国务院管辖的案件除外),单位与单位之间的土地权属争议案件只能由县人民政府处理(设区市政府、省政府、国务院管辖的案件除外)。由以上法律和规章的规定可以看出,除规章规定的区市政府、省政府、国务院管辖的土地权属争议案件范围外,区市政府、省政府、国务院不受理其他个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间的争议案件,申请人即使申请上述行政机关解决管辖范围外的争议,也不应将其作为被告。

依照国土资源部《土地权属争议调查处理办法》规定,设区的市、自治州国土资源行政主管部门调查处理跨县级行政区域和同级人民政府、上级国土资源行政主管部门交办或者有关部门转送的土地权属争议案件;省、自治区、直辖市国土资源行政主管部门调查处理五类争议案件:①跨设区的市、自治州行政区域的;②争议一方为中央国家机关或者其直属单位,且涉及土地面积较大的;③争议一方为军队,且涉及土地面积较大的;④在本行政区域内有较大影响的;⑤同级人民政府、国土资源部交办或者有关部门转送的。

国土资源部调查处理两类争议案件:①国务院交办的;②在全国范围内有重大影响的。对上述范围的案件,如果当事人以乡级和县人民政府为被告提起行政诉讼,则不予受理。

(2)生产队或生产小组可以成为原告或第三人。《土地管理法》第十条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或村

民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理”,法律已明确认可村民小组农民集体是我国集体土地所有权主体中的重要一类。

我国的农民集体土地所有权,在农村管理体制改革之前,实行人民公社、生产大队、生产队“三级所有、队为基础”的形式,生产队范围内的土地,归生产队所有。农村管理体制改革后,生产队被村民小组替代。村民小组农民集体与原生产队之间保持了完整的承继关系,应依法享有其对应的原生产队的集体土地所有权。1997年8月27日《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》第二条第(二)项也规定:“不能随意打破原生产队土地所有权的界限,在全村范围内平均承包。”上述文件肯定了原生产队对应的村民小组农民集体的土地所有权。国土资源部“国土资发[2001]359号”文《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》规定:“凡是土地家庭联产承包中未打破村民小组(原生产队)界限,不论是以村的名义还是以组的名义与农户签订承包合同,土地应确认给村民小组农民集体所有。”“对于已经打破了村民小组农民集体土地界线的地区,应本着尊重历史、承认现实的原则,对这部分土地承认现状,明确由村农民集体所有。”因此,由原生产队直接改为村民小组的,村民小组农民集体依法承继原生产队的土地所有权,而土地家庭联产承包中打破原生产队土地所有权界限的,村民小组农民集体不能拥有原生产队的集体土地所有权。

需要说明的是,村民小组机构不健全并不影响生产小组农民集体的土地所有权。国土资源部“国土资发[2001]359号”文件明确规定:“考虑到各地的差异和村民小组组织机构不健全的实际,在具体登记发证时,可采取两种方式进行:一是,有条件的地区,可将《集体土地所有证》直接发放到村民小组农民集体;二是采取‘组有村管’的方式,将《集体土地所有证》发放到村,由村委会代管。为体现村民小组农民集体的所有权主体地位,土地证书所有者一栏仍填写村内各村民小组农民集体的名称,并注明土地所有权分别由村内各村民小组农民集体所有。待条件成熟时,可将《集体土地所有证》换发

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