PPP项目操作流程

PPP项目全周期操作流程

一、PPP项目中发改、行业主管部门和财政部门的分工与合作

PPP项目的运作流程，是发改部门、财政部门和行业主管部门通力合作的过程。根据财政部2014（财金113号）文中界定的项目识别-项目准备-项目采购-项目执行-项目移交五个阶段的划分，在每个阶段都有发改部门和行业主管部门的参与。

问：发改部门在基建项目和城市开发项目中的职责？

答：主要包括（1）规划编制工作。编制五年规划、中长期规划和年度计划等，以此提出新建、改建项目或存量公共资产中的潜在项目。（2）建设项目审批工作。负责审核并上报审核申报中央、自治区、市财政性建设资金，按规定权限审批、核准、审核重大建设项目、重大涉外项目和大额用汇投资项目。（3）承担重大建设项目稽查责任，跟踪检查相关行业和地方贯彻执行国家、自治区、市和全旗投资政策

和规定情况；组织开展对中央、自治区、市和全旗财政性建设资金投

资安排实施情况的监督检查。（4）价格引导与调控。（参见图一的左侧内容）。总体上看，发改部门在PPP项目运作中主要负责开展PPP 项目的基本建设审批程序，完成项目立项——工程可行性研究批复——初步设计概算批复等工作。

问：项目发起主体和项目来源？

答：可以由政府发起，也可以由社会资本发起。

1）政府发起。财政部门应负责向交通、住建、环保、能源、教育项目、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。

2）社会资本发起。社会资本应以项目建议书的方式向政府和财政部门推荐潜在政府和社会资本合作项目。

问：建设项目的立项审批程序有哪些?

根据“国发[2004]20号”《国务院关于投资体制改革的决定》（以下称“《决定》”），以及“国发[2014]53号”《政府核准目录（2014年）》的规定，中国目前投资项目的审核体制主要分为三类：审批制、核准制、备案制。国务院办公厅颁布实施的“国办发[2007]64号”《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》（以下称“《通知”》）分别对实行审批制、核准制及备案制的项目管理流程做了规定，强调了投资项目管理适用由发展和改革部门、城乡规划部门、国土资源部门、环境保护部门、建设部门、统计部门等各单位密切配合的管理机制。特别要注意的是，境外投资项目及外商投资项目核准流程中还涉

及商务部门和外汇管理部门。以下就审批制、核准制及备案制三种制度下的投资项目管理流程做简单说明。

表1 不同项目适用的管理方式一览表

（1）审批制适用于对于政府直接投资或以资本金注入方式投资的项目。其程序上，需报送审批项目建议书和可行性研究报告。对于投资补贴、贷款贴息、转贷的项目，只审批资金申请报告。

审批流程如下：

图 3 建设项目审批制操作流程

发改部门，根据项目的属性，按照审批制或核准制对项目进行审批，开展项目建议书的立项批复工作，推进项目工程可行性研究报告

的编制。进行行业资质管理，完成施工图设计的审批、推进施工许可的管理工作。

规划、国土、环评部门：根据项目的特点，按照审批制和核准制的操作流程，分别进行规划选址、用地预审和环评工作，待工程可研报告立项批复后，颁发给项目公司规划许可证和土地使用权证书，支持PPP项目公司的建设、运营工作顺利开展。

（2）核准制

核准制适用于企业投资的PPP项目且在核准目录内。对于实行核准制的项目，企业仅需向政府提交项目申请报告即可，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。

但根据《政府核准目录（2014年）》的规定，事业单位和社会团体投资的项目也在核准目录内。实际操作中，要看这笔相关的政府资金的情况，应与当地发改部门进行沟通为准。

图4 适用核准制的投资项目管理流程图

（3）备案制

除国家法律法规和国务院专门规定禁止投资的项目以外，不使用政府性资金投资建设《投资目录》以外的项目适用备案制。对于实行备案制的项目，企业仅需按属地原则向地方主管部门备案即可。

问：实施方案编制的必要基础是什么？

答：目前实施方案的编制有项目建议书立项批复后进行的，也有工程可行性研究批复后推进的，也有在初步概算批复后推进的。为了项目测算的合理性，我司建议政府在项目的初步概算批复后展开PPP 实施方案的编制。

问：何时开展物有所值评价和财政承受能力论证？

答：VFM和FAA是循环论证的。

一是项目识别阶段：对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应提供相关资料和初步实施方案，财政部门会同行业主管部门进行两个评估。（财金113号）

二是项目准备阶段：财政部门应对项目实施方案进行物有所值和财政可承受能力验证。（财金113号）

三是签订合同阶段：财政部门应对合同进行财政可承受审核。（财金21号)。

问：一定要设立“项目公司”？

答：根据《操作指南》第二十三条“社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门（政府和社会资本合作中心）应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司”和《PPP法（征求意见稿）》

第二十三条“根据合作协议需要成立项目公司的，社会资本应当按照约定依法成立项目公司。”PPP项目可以没有项目公司，合作协议可由政府方和社会资本直接签订。

问：通过竞争性磋商方式产生的PPP项目特许投资人是否可不通过招投标实施项目下工程？

答：鉴于竞争性磋商方式不属于“招标方式”，所以如涉及的项目依法需招标，即使通过此种方式产生的特许经营项目投资人依法可自行实施与项目有关的建设或采购，项目公司也不可不招标直接委托投资人实施有关工程或提供货物。近期实施的若干PPP项目（如某市外环北路PPP 项目中的相关规定，“本项目通过一次招标的方式选择具备相应市政公用工程施工总承包壹级及以上资质和相应的市政道路（含桥梁）项目经验的社会资本，社会资本除与市城投公司合资设立项目公司外，还有权为项目公司提供施工总承包服务，由项目公司与中标社会资本直接签署施工总承包合同，无需再进行二次招标”）中适用的做法，不进行招标而直接承担本项目的建设工作。如果具体项目中拟采取此类方案，事先应与有管辖权的发改委进行沟通，取得其对项目工程建设的公开招标要求的豁免。

问：PPP合同内容可以追加吗？

答：《采购法》第49条政府采购合同履行中，采购人需追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的，在不改变合同其他条款的前提下，可以与供应商协商签订补充合同，但所有补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的百分之十。