高校预算管理转型研究_李现宗

高校预算管理转型研究李现宗毕治军颜敏（郑州航空工业管理学院450015河南省财政厅会计处/河南省会计学会会计管理与应用专业委员会450003）【摘要】本文将我国高校现行预算管理模式概括为依附型预算管理，并结合政府管理体制和高校预算管理的实际，分析了依附型预算管理的各种现实表现及其弊端，在此基础上，提出了解决的根本出路在于尽快由依附型向以实现高校可持续发展的自主发展型预算管理转型，并从预算管理对象的内容特性、预算管理理念更新、多层次预算管理原则设计、预算编制方法创新、预算管理机构设置、预算管理程序规范设计等方面，勾勒出了自主发展型预算管理模式的基本架构。

【关键词】高校预算管理依附型自主发展型转型我国高校在政府管理体系中一直归属于政府部门管理，作为政府行政事业管理序列中的事业单位管理，在资金运行管理上，从属于政府的预算资金管理。

鉴于此，高校的预算管理虽然一直就有，但始终是依附型预算管理，即依附于政府财政预算管理的相关要求而编制执行的预算管理，没有形成适应高校自身发展和现实管理所需的自主型预算管理，这在当今高校逐步走向自主管理、适应市场经济发展和国际教育竞争的大环境下，将成为一种现实障碍。

可以说，这种预算管理无论是内容还是形式上，均存在着诸多问题，亟需改革。

财政部2012年2月7日修订发布、并于2012年4月1日起施行的《事业单位财务规则》（以下简称“新财务规则”），将进一步完善事业单位预算管理办法、强化事业单位预算管理作为这次修订的主要内容之一，从政府监管和制度层面上，将高校预算管理的改革转型正式提上议事日程。

一、高校依附型预算管理的现实表现（一）政府管理体制上的表现新中国成立以来，我国的预算管理分为财政总预算管理和行政事业单位预算管理两个层级。

政府部门的财政预算简称为总预算，政府所属的行政事业单位预算简称为单位预算。

我国高校被列为政府的教育事业单位，因此，其预算管理在政府预算管理领域也就自然属于单位预算管理。

这是我国建国以来政治体制、行政管理体制、财政管理体制和起初实行的计划经济体制所决定的。

虽然近几十年随着我国各项改革的不断推进，这些体制也都发生了许多变革，但是我国的行政管理体制改革却总是步履维艰，公立高校仍然是依附于政府教育主管部门管理，所实施的依附型预算管理并未发生根本变化，从1951年8月19日政务院公布的《预算决算暂行条例》、1991年10月21日国务院令第90号发布的《国家预算管理条例》，到1994年3月22日全国八届人大二次会议通过并于1995年1月1日起施行的《中华人民共和国预算法》，一直都将高校纳入预算管理范围。

现行的《中华人民共和国预算法》将预算级次分为政府财政总预算、部门预算和单位预算三级。

单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。

这就是说，高校作为政府教育主管部门的所属单位，其预算是教育部门预算的组成部分。

从互联网查阅到的部分省教育厅近几年颁布的省属高校预算管理办法中可以看到，仍然是按照依附型对高校预算管理提出明确详细要求的。

因此，各高校也都以此来编制、执行本校的预算，形成依附于教育部门预算的预算管理模式。

1996年发布、1997年1月1日起施行的《事业单位财务规则》第二章中专门规定了单位预算管理的内容，从预算编制、批复程序来看，是典型的依附于教育主管部门管理和财政部门批复的预算管理模式，且将其定位于“根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划”。

“新财务规则”首次提出事业单位预算应根据单位事业“发展目标和计划”编制，开始考虑将预算管理与发展战略目标相结合。

然而，“新财务规则”规定的预算编制和管理程序仍然是：事业单位先提出预算建议数，经主管部门审核汇总报财政部门，形成单位的预算控制数后，再由单位编制预算、经由主管部门审核汇总报财政部门，再经法定程序审核批复后执行。

从这一预算编制、批复程序来看，依附型预算管理模式并未发生根本改变。

86（二）高校预算管理的表现通过互联网查阅到的包含北京、上海等近30所不同省、市高校所制定实施的预算管理办法来看，目前几乎都是依附型预算管理模式，各高校预算管理办法中的制定依据（均为《中华人民共和国预算法》）、编制原则（均为“量入为出、收支平衡”原则）、编制方法（几乎都采用了政府预算规定的“基数加增长”的编制方法）、结构和内容体系等方面，都体现出很强的依附性，尤其是实行“收支两条线”、“国库集中支付”管理以来，相关内容都是按照财政总预算的要求制定，向教育主管部门和政府财政部门同时编制上报的预算格式、内容几乎都与财政部门的要求相吻合，由学校的财务部门负责编制，并没有体现出各个高校在管理方面的特性和差异，预算内容简单，缺乏刚性和可操作性，没有体现高校内部各预算主体权责关系。

因此，这种预算也只能称之为“上报预算”，而非“管理用预算”；其管理也是为了政府财政资金分配的管理，并非是高校自身管理用的预算管理。

这与当今高校研究和传播管理知识的现实是极不相称的，高校只是向别人传授先进的管理知识、理念和方法，与企业相比，高校的预算管理乃至其他各种管理水平远不及企业。

由于缺乏预算管理这样的基本管理平台，所以，也直接影响着高校各项管理的创新和管理水平的提高。

二、高校依附型预算管理模式的弊端依附型预算管理在当今社会主义市场经济和教育国际化竞争中，对教育事业发展、高校自主管理与特色发展、充分发挥高校自身管理特长等方面，将会产生许多矛盾和冲突，一定程度上也会制约我国高等教育事业的快速、健康发展。

许多来自高校的学者对当今自身所处的高校预算管理提出了诸多的批评，例如，预算编制不准确、预算执行控制不力（马莉，2010）；预算编制方法不科学、预算执行约束性弱、预算考核不严格（许艳玲，2011；李萍等，2007）；未树立正确的预算管理理念，预算管理缺乏战略导向（郭业军，2008；吴海鹏等，2011）；从现实层面上看，仍然存在着预算整体性规划缺乏和前瞻性不足，资金的使用效益不高，预算执行中存在随意更改、项目经费执行缓慢等问题（刘维民等，2009）。

从作者的研究和工作观察，深深感觉到这种预算管理模式也的确存在着许多弊端。

弊端之一：法律上的冲突《中华人民共和国高等教育法》第十一条规定：“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”；第三十八条规定：“高等学校对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用”。

高校既是一个独立的办学主体，同时也是一个独立的经济运行主体。

虽然我国公立高校的资金70%左右来自政府的预算拨款（许江波等，2011），但是，所有资金只要进入某一高校后，都将具有独占性，不可能再回归到政府财政，“新财务规则”将其定性为非偿还性资金，高校所要做的就是如何围绕学校的教学、科研和发展等核心工作，依法合理分配使用这些资金，提高资金使用效益。

在高校资金普遍稀缺和各种需求无限性之间的矛盾日益突出、不同利益主体在学校经费分配博弈中引发摩擦成本不断上升情况下，更需要通过自觉采取科学有效的管理方法，采用与自身发展相适应的切实有效的预算管理模式，科学理财，不断注重和提高资金的使用效益。

然而，依附型预算管理只是为了满足财政预算资金管理的需要，缺乏独立自主性，这与法律要求和学校资金使用的现实不符，也与高校独立自主办学、民主管理和独立经济运行规律相悖。

弊端之二：预算管理理念缺乏自主性和管理上的独创性依附型预算管理在一定程度上成了“上报性预算管理”，而非为自身管理服务的预算管理，其管理理念缺乏自主性，只是按照财政部门的管理要求进行编制，无法真正按照预算管理应服务于高校自身发展和战略规划的要求编制和执行预算，更无法开展管理创新。

任何管理，原理和方法都是一样，关键在于使用者（管理者）能将其创新性地运用，形成独特的管理技能、程序和内容。

任何一个成功的企业，其背后都有管理者独创的管理模式所支撑。

高校作为独立的经济运行主体，虽然不是以盈利为目的，但从提高资金使用效益上与企业是共同的，同样也需要校长等管理者自主运用管理方法进行科学管理；预算管理作为当今普遍应用的一种管理工具，同样也需要具有独立自主性，否则，校长们的管理才能就无法得到充分有效发挥。

弊端之三：编制原则违背了高等教育的可持续发展规律依附型预算管理几乎千篇一律地采取“量入为出、收支平衡”的预算编制原则，要求在形成的预算中一律不得留有结余，这是一种典型的非持续运行发展的“期间管理”原则。

高校在发展过程中，资金的供应和需求不可能总是平衡的，总会出现资金有余有缺的时候，从可持续发展的角度来说，“以丰补歉”是都要遵循的一般规律。

在高校的战略发展规划中，对资金的需求难免出现高增长阶段，例如1999年全国大扩招以来的10多年里，高校的基本建设所需资金均出现了高速增长，而占主要资金来源的政府拨付资金从未考虑基建资金需求，高校获取的资金只能保证正常的运转，在依附型预算管理模式下，坚持“量入为出”是预算资金管理的特性所在，但同时一味坚持“收支平衡”，没有安排结余资金，不考虑各期间资金需求的差异性，必然造成资金安排和使用的短期行为，无法考虑长期可持续发展的要求，如遇所需大额缺口资金，无一例外地都不得不靠银行贷款解决，长此以往，高校贷款的还债风险必然成为一种不可逾越的社会问题，不仅影响高校的可持续发展，也影响到社会稳定，最后不得不由各级政府帮着买单。

但是，“新财务规则”开始允许事业单位留有结余，这是一种进步。

弊端之四：预算内容简单，缺乏透明度和可操作性依附型预算管理在预算编制中采取的是大切块方式，96其内容基本上分为人员经费、公用经费、专项经费和其他经费等形式粗犷的预算，由财务部门按照财政的要求编制，并非自下而上进行编制，完全剥夺了预算主体在预算执行中的权利，预算缺乏透明度，最后形成只有少数领导大概知道的预算，无预算主体参与编制和知晓的预算，更无责任明确的可执行、可考核预算，预算管理过程中无法进行具体有效控制。

弊端之五：预算管理程序混乱，导致预算管理功能大大降低正常的预算管理程序应当包括：第一，按照单位未来发展战略确定预算年度的预算目标和编制预算的指导思想及原则；第二，针对各预算主体的功能及在执行预算中的作用分解下达预算目标；第三，各预算主体依据下达的预算目标编制并上报预算；第四，预算管理组织机构汇总审定预算（期间可能需要几上几下反复论证）并下达各预算主体；第五，各预算主体根据审定下达的预算进行实施，其间，预算管理组织机构将适时对预算执行情况进行控制监督，在执行过程中如遇特殊情况，还需要进行预算调整；第六，预算年度结束后，各预算主体编制预算执行结果报告并上报预算管理组织机构；第七，预算管理组织机构对预算执行结果报告进行审计，并据此对各预算单位进行预算考核和安排奖惩。

简单地说，预算管理程序包括“预算目标制定并分解下达→预算编制→预算执行（含预算调整）→预算监督控制→预算报告→预算考核与奖惩”等几个环节。