台湾地区“小地主大佃农”政策解析及探讨
台湾地区的农地政策及其对大陆农地政策改革的借鉴
《国际经济评论》张孟秋庄谷中陶然张孟秋系中国人民大学公共管理学院博士研究生；庄谷中系台湾政治大学地政系博士生；陶然系中国人民大学经济学院教授。
*作者感谢国家自然科学基金（NSF71341030：促进农村土地流转、增加农民收入的改革政策与配套措施研究）与中国人民大学科学研究基金（中央高校基本科研业务费专项资金）的资助。
台湾地区的农业发展虽然不同阶段对应着不同的农业政策，但目标都是提升农业结构，进而促进农业发展，最后提高农民收入。
农地制度改革始终是台湾地区农业改革中因应环境演变的核心议题。
大陆家庭承包责任制全面推动初期提升了农业生产效率，农民平均收入大幅增加，也加速了城市建设发展。
但此项制度不利于机械化、专业化大规模经营，农地破碎化严重，难以实现有效的农地抵押与农地买卖，更不利于工商资本进入农业。
建立土地经营权乃至所有权的流转机制，有效实现农地整理并确权，推动土地适度规模经营与农田水利基础设施建设，同时全面构建完善农业社会化服务体系，是农村家庭承包制完善与创新的用力所在。
关键词：台湾农地政策平均地权农村家庭承包制土地改革农业是国家发展的根基，维系着国家安全、百姓生活及生态保护的责任。
即使各国农业产值占GDP 比重都随经济增长而大幅降低，但各先进国家仍然相当重视农业发展，出于政治、经济乃至生态原因不遗余力进行农业保护。
农地则为农业之根基，尤其是农地的利用与产权制度优劣，关系国家的长治久安。
1949年以后很长一段时期，中国大陆地区农地产权安排是农地集体所有，通过人民公社、生产大队组织集体生产，实现按劳分配模式。
自1978年72[1]日本统治时期，1945年的台湾人口约600万人（其中包括在台湾的日本官民约100万人）。
日本战败，遣返的日本人约60万人，而后追随蒋介石到台湾的约有120万人，1949年台湾人口约有700万人左右。
后，大陆推动了家庭承包责任制改革。
这一改革不仅一举解决困扰中国多年的温饱问题，间接引发乡镇企业的蓬勃发展，更因而推动全国改革开放以及整体社会的进步。
台湾小地主大佃农制度的借鉴与启示
台湾"小地主大佃农"制度的借鉴与启示邓大才[摘要] 中国台湾实施的“小地主大佃农”政策对于中国内地解决现阶段所面临的农业问题具有积极的借鉴意义。
“小地主大佃农”政策通过从政府主导、协会协调、“两个分离”、“双向辅导”和“一个平台”五个方面出发，有效解决了台湾所面临的农业问题。
文章认为内地要解决目前的农业问题，可借鉴台湾的“小地主大佃农”政策，实施“小承包大经营”的“中农化”政策。
在实施过程中，除坚持政府承担所有成本、土地流转自愿、土地流转市场定价以及流转耕地务必务农四大原则外，还需要从支持政策、辅导政策和配套政策三个方面进行改革和完善。
[关键词] 农业问题小地主大佃农小承包大经营中农化最近几年中国内地的农业问题引人关注，如 2008 年粮食问题、2009 年蔬菜价格上涨问题、2010 年土地抛荒问题、2011 年蔬菜价格下跌及菜农自杀问题，等等。
对于这些问题，不少学者进行了深入的研究，政府也出台了很多帮扶政策，如加强扶持力度、扩大农业保险范围、发展产销一体化经营等。
这些外部的辅助机制虽然能在一定程度上缓解农业发展所面临的问题，但是不能从根本上解决。
目前内地的农业问题是经济社会发展到一定阶段的产物，必须从农业本身、从农村内部来寻找解决之道。
中国台湾应对经济社会发展的一些改革经验值得内地借鉴。
20 世纪 80 年代以来台湾进行了两次改革，特别是2008 年实施的“小地主大佃农”改革政策取得了一定的成效。
考虑到内地与台湾不同的经济发展阶段和约束条件，内地要解决目前的农村和农业问题，可以走农地“小承包大经营”的“中农化”的路子，以此来解决农村劳动力老龄化、种地非商品化以及务农效益低、农业风险高、竞争力不强等问题。
一、“小地主大佃农”制度2008 年台湾面临经贸全球化、自由化、市场化的冲击。
部分原因在于台湾农业以小农经营为主，农产品缺乏竞争力以及存在“不足性过剩”等问题。
农业经营者高龄化、农业劳动力老年化，有知识、有技术的年轻人后继无人，再加上地块分散，农户经营规模有限，致使农业经营效率相当低下，休耕面积也越来越多。
台湾土地私有化给大陆的启示
蒋到了台湾后，吸取教训，首先在台湾搞了土改，土地私有化，耕者有其田。
这就是今天台湾农民为什么富有的主要原因。
土地私有化后，人们担心的两个问题并没有在台湾出现：一个是土地兼并。
中学念历史时，这个词语是中国历史上最可怕的教训，地主豪夺农民血泪的意识形态教材几乎是我们潜意识中对于土地私有最可怕的记忆。
为什么呢？台湾聪明的脑袋都在新竹工业园，小资都在台北这样的大城市，生意人在上海，农民在本地。
既然人可以这样分，自然没有土地兼关的出现。
二是农民失地。
这是一个可以反证的命题。
农民有土地产权，卖土地就是一种公平合约，而不是说，他们被政府强行征走了。
台湾不但没有失地的农民，还曾有佃农，其实后者并不是被剥削者，详细可见张五常的博士论文《佃农理论》我对台湾农民的直观印象有四个：一、在阳明山上，有一家卖烤地瓜和鱿鱼的小摊，主人是姐妹俩，他们的家就在路边的山坡上。
几间闽式房子前有一个破茅棚，里面停着一辆小轿车。
他们说，这块山坡地就是他们，是蒋公（介石）分给他们的。
二、在台北最高的世贸中心附近的黄金地段，有一块号称台北最贵的农田，主人不卖这块农田，每天在地里种菜，旁边是现代化的高楼大厦。
台北政府不能只给几千块钱就像北京或安徽宿迁的官员一样强行拆迁。
三、我在南投县一个叫埔里的乡村小镇里正好碰到一个婚宴，完全的中国风俗，人们穿得很得体。
他们很多人开着汽车来的，比较好的有宝马、沃尔沃等，最普通的就是日本丰田。
吃完婚宴，很多人想结伴去逛，不少人从饭店里买了好吃的点心回家。
四、我们的导游一直在我耳朵边说，台湾的农民有地，他们真的很有钱。
这样的话重复了有一百次，就像一个大陆的导游对游客说，温州人很钱，他们确实很钱一样。
中国大陆在1978年最伟大的一次历史壮举是，把土地分给了农民，国家百年产权，农民有使用权。
但一个人一生也过不了百岁，因此，心理感受上仍然是私有产权。
这才有了后来农村生产力的大解放。
但包产到户毕竟有历史的局限性，在当前地方政府疯狂卖地的风潮中，农民成为最大的受害者，这就是前文提到的失地农民。
“小承包大经营”的“中农化”政策研究——台湾“小地主大佃农”制度的借鉴与启示
土 地抛 荒 问题 、２ １ 年 蔬 菜价格 下 跌及 菜农 自杀 问题 ，等等 。对 于这 些 问题 ，不 少 学者 进行 了深 入 的 ０１ 研 究 ，政 府也 出台 了很 多帮扶 政策 ，如加强 扶持力 度 、扩大农 业保 险范 围 、发 展产销 一体 化经 营等 。这
些 外 部 的辅 助 机 制 虽 然 能 在 一 定 程 度 上 缓 解 农 业 发 展 所 面 临 的 问 题 ，但 是 不 能 从 根 本 上 解 决 。 目前 内 地
化 ．推 动经营企 业化 ，提升农 业 的竞争 力 。即 ，要通 过 “ 小地 主大佃 农 ”政策 的实施 ，让种 不 了 、种不
一
、
“ 地 主 大 佃 农 ” 制 度 小
２０ ０ ８年 台 湾 面 临 经 贸 全 球 化 、 自 由 化 、 市 场 化 的 冲 击 。 部 分 原 因 在 于 台 湾 农 业 以小 农 经 营 为 主 ，
农产 品缺 乏竞 争力 以及存 在 “ 不足性 过 剩 ”等 问题 。农业 经 营者 高龄 化 、农 业 劳动 力老 年化 ，有 知识 、
本 文 系国 家 社 科 基金 课 题 “ 地 产权 改 革与 新 农 村 建 设 ” （Ｏ Ｚ ０ ５）的 研 究 成 果 农 １Ｂ Ｚ ２
作 者 简 介 邓 大 才 ，华 中 师 范 大 学 中 国农 村 研 究 院教 授 （ 北 武 汉 ，４ ０ ７ ） 湖 ３ ｏ ９ 、 ① “ 农化 ” 政 策 是 徐 勇教 授 向 国 家有 关部 门 领 导 同志 建 议 的政 策 ，他 认 为 内地 暂 时无 法 实现 大 农 经 营 ．但 是 又 中
借 鉴 意 义 。 “ 地 主 大 佃 农 ”政 策 通 过 从 政 府 主 导 、协 会 协 调 、 “ 个 分 离” “ 向 辅 导 ” 和 “ 个 平 台” 小 两 、 双 一
佃农理论
对张五常《佃农理论》的理解及反思对于佃农地租问题，国内外很多学者都做出了研究。
在以往的佃农理论看来，佃农在分成租佃制下，劳动者的劳动收益都会小于其边际产出，因此，这种制度安排是低效率的或无效率的。
但是，在欧洲、亚洲，分成制长期都存在。
台湾1949年开始了土地改革。
在改革中，当局把地主与农民的分成，规定为地主的地租不得超过农产品的37.5%。
但让经济学家难以置信的是，就在当局的这种硬性约束下，台湾农业产量非但没有如斯密和马歇尔理性所预言的那样下降，反而出现了急剧的上升。
张五常对此进行了多方的调查，经过研究在他的博士论文《佃农理论——应用于亚洲的农业和台湾土地改革》（以下简称“《佃农理论》”）一文中给出了一个模型。
张五常尝试着解释这种情况：首先，土地是地主的私有财产，劳动力是农民的私有财产，所以要从私有财产的局限性入手对此进行解释；其次，佃农的分成制是一种合约，它与任何合约一样，其中的条件是由双方议定的；再次，农民之间不可避免地要展开竞争，地主之间也有竞争，因此佃农合约中的条件，是在私有财产竞争的这两种局限下决定的。
所以在分成制下，农民与地主的投资、佃农租种土地面积的大小与耕种劳力的多少以及地主与农民分成的百分比，都是由上述三个理论基础决定的。
这些被决定的项目，就是所谓佃农合约的条件。
从上述理论出发，张五常推断出地主在土地上的分成收入与固定租金、雇用农民、自耕自种等不同形式的收入大致相同。
因为，竞争的局限条件是大体一样的。
在这个思路的基础上，他又进一步研究了在资源的运用与收入的分配大致相同的情况下，为什么会有不同的合约安排的问题，从而导致了在随后大行其道的合约经济学的研究。
在上述理论做得满意以后，张五常又加入台湾土地改革中的约束地主分成的百分比的想法。
于是，他很快就把台湾土地改革中，当局对地租施加限制，但农产量不降反增这个问题从理论上解释清楚了：这是因为这个约束是在市场决定的地主分成之下，农民的收入会高于他们另谋高就的收入，所以在竞争下他们必须努力工作，使地主在较低的分成率中因为生产的增加而有点补偿。
台湾农地改革对大陆的有益启示-论文
接受进 口农产 品的挑 战的现状 。因此 ，
农地政策从 “ 农 地农 （ 民 ）有 农 （ 业 ）
有益启示
台湾农业改革至 今还有许多 问题 ，
主 要 表 现 为 ：经 营 规 模 狭 小 ，地 块 破 碎
用”调整为 “ 放 宽农 地 农 （ 民 ）有 ，落 实农地农 （ 业 ）用 ” ，放 宽 对 次 要 农 业 用 地 的保 护 和 农 地 购 买 身 份 的 限 制 ，废
更 使 用 征用 审 批 ，工 商 企 业 进 入 农 业 许 可 ，辅 导 农 业 管 理 和 技 术 人 员 ，对 农 业 开 发 和 建 设 项 目进 行 补 助 等 ， 任 务 明
务 ，并通过租 赁： ｅ ｔ ， ￣ ｄ ｉ 、产销辅导 、农 民 福利等措施 ，建立 出租人 、承租 人及农
平 原 地 区 鼓 励 使 用 大 型农 机 具 就 对 小 型 农 机 不 给 补 贴 。 二 是 注 重 政 策 的 创 新
到 田问 、农场 ，体 验农村之美 ，感受农 活之趣 ，萌发 亲农 之情。这一做法在大
陆 也 很 有 借 鉴 意 义 。 同 时 ，设 立 农 业 职
业学 校 ，培养职业农 民。三是多渠道培 育新型经营主体 ，让农 业更有效益 。让 市场在资源配置 中起决 定性作用 的前提
台湾 农 业 与 大 陆 农 业 相 比 ，在 地 理
促进现代 农业发展 。一是树 立新农
业 观 ，把 脉 农 业 走 向 。 现代 农 业 已 经 不
数 据 库 ，为农 业 物 联 网和 智 慧农 业铺 路 。 四 是 建 立 土 地 流 转 交 易 中心 ，实 现
仅仅具有 传统意义上 的生产 功能 ，而是 赋予 了生态 、休 闲、文 化 、公共空间价
台湾土地改革
第三，土地改革有助于台湾当局乱中求稳。
蒋介石在1957年11月11日《对土地改革协会书面致辞》中
说：“自四十二年实行耕者有其田以来，农业生产年有增
加，农民生活日见改善，惟今后对此项政策之贯彻及对自 耕农之扶植应作更进一步之努力。方今国家建设渐由农业 经济步入工业经济之阶段，土地政策尤应与此种趋向密切 配合。”
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感谢聆听
谢谢！
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四、台湾土改的成功之处
解决了公平性问题，使农民获得了土地，赢得了民心，巩 固了统治。 原来的地主获得大量资本，投身工商业，为实现工业化以 及经济的发展创造了条件。 它是一个温和的，而不是激烈的，是一个改良的，而不是 革命的，它是一个没有流血的土地制度的改革
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ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
为什么国民党在大陆未能实行土改？
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第二部曲： 实行“公地放领”
含义：台湾光复后，从日本人手里接收过来的耕 地叫“公地”。从1951年开始，台湾当局将这些 “公地”陆续卖给农民。 意义：从日本殖民者手中没收的公地，全部用贷 款方式卖给无地农民，土地所有权改变了，农民 成为土地的主人
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第三部曲： 实行“耕者有其田”
含义：台湾省政府从1952年1月到1953年4月将全 省地主耕地进行重新丈量，登记造册。 随后颁布 了“实行耕者有其田法条例”。 意义：在很大程度上保护了地主尤其是大地主的 经济利益。
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三、台湾土地改革的历史意义
首先，土地改革使大量的无地农民成为自耕农。 其次，土地改革刺激了农民的生产积极性。
台湾农业改革
小地主大佃农活化农地利用
小地主大佃農：活化農地利用楊明憲逢甲大學教授兼商學院副院長1預期效益z維持農地所有權之前提下，藉由政策機制整併經營權，可達擴大經營規模，實現規模經濟效益、降低生產成本、提高企業化經營效率等理想，同時可一併改善休耕農地、老農離農等問題。
2農地低度利用的問題農地供給過多(農地農用之限制)？農地需求過少(老農經營、非農民需求農地之限制)？與農業經營報酬偏低或農地密集財的產出獲利太少有關。
4休耕農地活化利用z農地休耕引發資源荒廢、蛇鼠一窩、蟲害蔓延、雜草叢生、水利失修等問題，也一直為社會大眾所不能諒解；z特別是最近全球糧價高漲，更突顯糧食增產的重要性。
5「小地主大佃農」的政策構想如何化為具體可行定義上：z「小地主」可能是老農、非在地地主、兼業農、或休耕地主，其農地規模較小、分佈零散；「小地主」擁有農地所有權；z「大佃農」可能是有意願擴大經營規模的專業農、或農企業；「大佃農」則希望藉由租賃方式取得農地經營權。
6農地的租賃市場z小地主是農地經營權的提供者；z大佃農是農地經營權的需求者；z透過市場機制運作，即可調和此供需問題，並決定農地經營權的租賃價格(租金)。
但因農地不能移動，將導致各地租金不會趨於一致水準；7問題z對於小地主(尤其是休耕地主)的好處何在？z同時，小地主也害怕失去農保資格、合約期滿無法取回農地、農地條件遭受破壞等；z大佃農經由租賃市場取得農地經營權，必得考量使用經營權的年限、整併不同小地主經營權的組織成本、經營產業所需最小有效規模等因素，其誘因何在？z而大佃農也擔心合約期間任一小地主因死亡、繼承、買賣而中止合約的情形。
8政府角色當市場機制無法獲得完全規範或保障時：z由政府承諾小地主現有福利不變；z政府強制取締農地違規使用；z代位求償等確保小地主權益；z積極整併小地主經營權，以降低組織成本，也避免少數小地主妨礙大佃農的擴展等。
9農會角色z目前政府計畫由農會扮演農地資訊平台的角色，若僅是供各地小地主資訊，可能仍嫌消極。
台湾土地制度演变历程及启示
2.公地放领
在三七五减租基本完成后，“和平土改”遂进入第二阶段——公地放 领。所谓公地放领，即政府将其“国有”、“省有”耕地直接划分给佃 农耕种，变佃农为自耕农。公地放领，首先满足承租公地的现耕农，然 后依次为雇农、承租耕地不足的佃农、耕地不足的半自耕农、需要土地 耕作的原土地关系人、转业为农民的人等等。与三七五减租不改变土地 所有权，只改变使用权和受益权不同，公地放领是通过改变土地所有权 实现的。虽然这种所有权转移是有偿的，但土地转让价格无论是从当时 还是现在看都是非常优惠的，且偿还方式也是非常宽松的。按照规定， 土地转让价格为耕地主要产物全年收获总量的2.5倍，为了避免货币价格 波动的影响，以实物进行计算。鉴于受地农民收入状况，全部地价可由 农户在十年内偿付完成，且不负担利息。农民实际每年只须支付全部收 成的四分之一即可。而根据公地放租规定，公地地租即为土地全年收获 总量的25%。因此，只要受地农民按规定交纳地租，连续十年就可以获 得承租土地的所有权。所以，虽然是有偿转让，但并不需要承租人支付 额外的负担，而只要连续租种就可以满足获取土地所有权。这无疑相当 于将土地无偿送给连续租种10年的租户。到1952年公地放领基本结束， 一定范围内实现了“耕者有其田”，为进一步限制地主耕地规模，实现 全岛范围的“耕者有其田”奠定了基础。
1.农地重划与农村社区土地重划
根据生产、生活的不同，农地重划分为农用耕地重新调整和农村社区土地 重划。通常所说的农地重划是指农村耕种土地的调整，即将一定区域内不合经 济利用的农地加以重新规划整理，建立标准丘块，并配置农水路，使每一丘块 能直接临路、直接灌溉及直接排水，以改善农业生产环境，扩大农场规模，增 进农地利用，并配合农业机械化作业，提高经营效率，促进农业建设发展，增 加农民收入。 在重划内容主要包括：第一，土地形状与产权关系变更。农地重划主要是 针对农地分散、杂乱不利于机械化、规模化与现代化经营需要的现实开展的。 而1950年代土地改革后，农村土地为农户私有，而农地重划必然会改变原有土 地的形状、面积、位置等，因此，随着农地重划首先改变的是农户土地的产权。 重划中首先确定标准丘块，并按此进行划分，使重划后的土地规整便于田间农 事管理及实施机械化操作。第二，田间交通与灌溉系统建设。由于农地块小、 分散、收益低，而田间交通与灌溉系统等建设又需要相当多的投入，且具有公 共产品的性质，因此，农户不愿意业务能力依靠自身建设完成。这就构成了农 地重划的第二项内容——主要由地方行政管理部门(农业局和地政局)共同完成田 间灌溉和交通系统。农地重划后，农田水路设施得以改善，建成完善的农水路 系统，使每块农地都能直灌直排;另外，铺设田间道路，使每块农地都直接与道 路相通，方便运输与机械耕作。第三，水利交通设施建设。除了田间小水利交 通系统建设外，农地重划过程中还进行了整体水利与交通建设，包括整治区域 性河川排水，修筑堤防，改善着经济社会发展，城市一方面需要在空间上扩张以扩大城市规模， 另一方面又需要进行旧城更新以增加公共设施供给。无论是都市更新，还 是城市扩张，都变更原有都市土地关系，而根据实施主体不同可以分为土 地所有权人为主的市地重划和以政府为主的区段征收。
佃农理论浅析
目 錄
壹 佃农理论的选题背景 贰 佃农理论的行文思路及结论 叁 佃农理论的创新之处 肆 我们的启发
佃
一
农 理
论
章
的 选
题
背
景
问题的经济学背景： 在当时，经济学的主流思想是，市场机制是资
源配置最有效的手段，任何来自政府的干预都会对 资源配置效率产生负面影响。
问题的实际背景： 在1949年土地改革中，台湾农业政策按照地
地主将土地租给一个佃农：地主的 土地资源可能没有得到充分利用
2.地主将土地租给一个佃农 时的经济均衡条件：
佃农决策：根据机会成本原 理，如果佃农的耕种收入与他在 其他方面可选择的收入一样高或 者更高，那么只要土地的边际生 产力大于0，而且除土地之外所 有的耕作投入保持不变，那么佃 农就会继续从事农业生产。
重新安 排土地 使用权
（4）若佃农没有足 够的钱，可以分期 付款，但每年支付 金额不超过地租额
根据台湾相关政策梳理发现，很多农业方面 法律条文规定禁止补偿性合约再安排行为，且根 据权威资料显示，在受到减租影响之后，进行补 偿性合约再安排的地主所占比例不到10%。因此， 张五常认为，在市场中，由于法律的强制性和实 施的有效性，以及减租后带来的产量增加弥补了 地租减少带来的收入损失，这两方面的原因解释 了补偿性合约再安排行为的低发生率。
也就是说，张五常认为减租后，地主通过补 偿性合约再安排来弥补自己损失的只是很少一部 分，大部分是通过市场中减租对资源配置的影响 来弥补损失。
耕
作
减租对资源
集
配置的影响
约
度
理
论
集约度理论的三个假设
1
1 不存在任何 类型的补偿 性支付
台湾地区农业浅析
台湾现代农业发展的调研报告一、台湾农业发展史 ??? 农业在台湾经济发展中曾经占有重要地位，为工业发展提供了大量资金、劳动力与市场，奠定了台湾经济起飞的基础。
60年代末期后，农业“功成身退”，逐步进入停滞期，成为三大产业中最小的部门，在整体经济中已处于相当次要的地位。
80年代以来，台湾当局采取了一系列重大政策措施，调整农业发展方向，台湾农业迈向一个新的发展阶段。
战后，台湾农业的发展大致经历了“恢复－发展－停滞－转型”四个阶段，也反映了台湾农业的兴衰史。
恢复阶段 1945－1952年，是台湾农业的恢复阶段。
农业在日据时代曾获得较大发展，尤其是20－30年代，在日本所谓“农业台湾、工业日本”的殖民政策下，出现了台湾农业发展的一段“黄金时代”，也形成了以稻米和甘蔗为主的单一农业生产形态。
1951年，台湾农业生产恢复到战前最高水平，稻米产量达到148.5万吨，甘蔗产量为202.2万吨。
这一时期，农业生产年平均增长率约为13%，农业劳动生产力年增长率约为6.3%，每年土地生产力约增长9.2%。
发展阶段 1953－1968年，台湾农业进入较快发展时期，被称为台湾农业发展的“第二个黄金时代”。
1953年开始，台湾当局确定了“以农业培养工业，以工业带动农业”的经济发展战略。
1953年1月，台湾实行“耕者有其田”的农地改革，极大地激发了农民的生产积极性，进一步促进了农业生产的发展。
这期间，台湾连续实施了四期“四年经济建设计划”，其中，农业发展的主要目标是开发农业资源，增加农业生产，拓展农产品外销，向工业提供廉价的劳动力与原料。
在增加粮食生产方面，台湾还采取了“肥料换谷”（以化肥配销交换稻谷）、“田赋征实”（以粮食实物上缴农业税）、“随赋收购”（以较市价为低的官定价格，按田赋赋额另外再加征部分稻米）等方式掌握粮源，维持低廉米价。
这一期间，农业生产获得较快发展，农业生产产值从1953年的103.9亿新台币增至1968年的488.8亿新台币，增长 3.7倍；最重要谷物稻米产量；农业生产年平均增长5.5%，土地生产力年平均增长 4.6%。
台湾土地改革政策对推动农业转型发展的作用及启示
台湾土地改革政策对推动农业转型发展的作用及启示作者：杨志强江洪来源：《中国经贸导刊》2013年第04期土地是农业发展最重要的生产要素之一。
1949年以后台湾地区共进行了三次较大的土地政策调整，对台湾经济发展特别是农业产生了重大影响。
一、台湾三次土地改革历程（一）第一次土地改革发生在1949—1953年，是台湾经济发展史上最具影响力的事件之一。
主要分为三个步骤，即“三七五减租”、“公地放领”、“耕者有其田”。
“三七五减租”。
主要是指从1949年5月起，台湾当局出台《三七五减租法》和《台湾省私有土地租佃管理条例》，对地主出租的土地限定租额不得超过正产品全年收获量的37.5%，根据农田的普遍收获量，在扣除其中25%的种子、肥料和耕作费用等生产成本后，将其余的75%由农民和地主平分，各得37.5%。
到1952年，实行“三五七减租”的农田达到24.9公顷，占私有农田的29.2%，受益农户约30余万户，占农户总数的43.3%。
“公地放领”。
是指1951年6月，台湾当局公布《台湾省放领公有耕地扶植自耕农实施办法》，即将从日本人手中接收过来的公地出售给农民，地价为耕地主要农作物正产品全年收获量的2.5倍，由承领者分10年20期平均摊还，不必负担利息。
放领对象以依法承租的自耕农为第一优先，其次为住所十里之内的雇农、承租耕地不足的佃农和耕地不足的半自耕农。
1948—1958年，台湾共放领公地6批，总面积7万公顷，占公地总面积的40.3%，占耕地总面积的8.1%，承领农户14万，约占农户总数的20%。
“耕者有其田”。
是指让所有租用私有耕地的农民，在法定范围内取得土地所有权，享有完全的使用权和耕种成果。
台湾政府从1953年5月起依据《耕者有其田》和《实施耕者有其田条例》规定，征购地主水田超过3甲（即43.5亩），或者旱地6甲的耕地，地价按耕地正产品的2.5倍计算，以实物土地债券（占70%）和公营企业股票（占30%）作为补偿。
台湾“小地主大佃农”政策解析及探讨
其 次 ，要 监 督 转入 农 地 的 经 营 者 的 行 为 。农 民集 体 有 权
此 外 ， 可 以 在 农 民 集 体 范 围 内探 索 农 地 承 包经 营权 “ 有
偿 退 出 、永 久转 让 ” 制 度 。对 后 继 无 入 的 农 民 、在 城 市 有 稳 定 职 业 和 居 所 的农 民 ，如 果 其 本 人 愿 意 ，可 以 有 偿 退 出 其 农
重 ，很 多 土 地 出现 了抛 荒 。 为应 对 这 一
台 湾 光 复 以后 ，经 济 还 比较 落 后 ，
竞争力弱的问题 ，且不断受到 国际市场
的冲击。与台湾 “ 小 地 主 大 佃 农 ”政 策
８ ０ ％的劳动力都从 事有权 的佃 耕农 ， “ 富 者 田连 阡 陌 ，贫 者 无 立 锥 之 地 ” ， 佃 农 受 到 地 主 的 剥 削 ，农 村 社 会 呈 现 浓 重 的封 建 性 租 佃 关 系 。 １ ９ ４ ９ 年 国 民党 退 守 台 湾 以 后 ， 为 争 取 民 心 ，相 继 推 行 了以 “ 耕 地 三七 五减 租 ” 、 “ 公 地 放 领 ”为 核 心 内容 的 土地 改革 。通 过这 轮
率 ，改革举措包括提供扩 大农 场经营规
模 之 购 地 贷 款 、推 行 共 同委 托 及 合 作 经
营 、加 速 办 理农 地重 划 、加 强 推 行 农 业
佃农”政策在主 旨和 目标上可谓异 曲同 工。关注 台湾地区 的做法与经验 ，有助
于 我 们 开 阔 视 野 ，并 得 到 一些 启 发 。
要 求 经营 者转 入农 地后 应承 担 必要 的农 业基 础设 施 建设 活
动 、遵 守 当地 的农 业 生 产 规 则 、不 得 破 坏 或 污 染 农 地 、不 得
台湾的三次土改是如何进行的
台湾的三次土改是如何进行的？2009年03月21日11:55南风窗自国民党败退台湾至今，台湾经历了三次土地改革，其土地制度是世界公认的学习典范。
20世纪50年代台湾的第一次土地改革，主要是改革农村中的生产关系，解放农村生产力，提高农民的生产积极性；70~80年代的第二次土地改革，主要是为了摆脱以小土地私有制为基础的小农经营，实现农业专业化、企业化和机械化；90年代的第三次土地改革，主要是为了解决岛内农地市场化问题，以因应经济全球化和加入世界贸易组织的需要。
这三次土改的经验教训，对正在推行土地流转的中国大陆而言，有重要的参考价值。
和平土改国民党政权在大陆惨痛的失败教训，使之清醒地认识到，为了在台湾能够真正站稳脚跟，就有必要对台湾的社会经济关系，尤其是农村中的土地关系，进行较大幅度的调整，建立一个支持其统治的社会基础。
蒋介石到台湾后，认真总结了在大陆失败的经验教训。
在研究了太平天国的《天朝田亩制度》和大陆的土改政策后得出结论:太平天国以绝对平均主义均田，是农民小私有者的幻想，根本不可能实现。
大陆废除封建土地所有制是合理的，但“打土豪”，“分田地”，“没收地主土地财产”，侵犯地主利益是不可取的，因此决定在台湾实行温和的社会改良。
当时台湾的土地制度极为不合理，土地分配严重不均，56.01%的耕地为只占农村人口11.69%的地主和半地主所占有；剥削也极其残酷，其苛重程度一般达到农民收获量的50%以上，有的甚至高达70%～80%。
为维持其在孤岛的政治统治，在当时“中美农村复兴联合委员会”的策动下，国民党当局从1949年起，以和平渐进的方式，进行了一场较为彻底的土地改革。
国民党政权在大陆统治时期一直无法进行的土地改革，之所以愿意并且能够在台湾推动，主要是由于他们是从大陆逃到台湾岛的“新客”，与当地的封建地主阶级没有直接的利益瓜葛，土地改革不仅不会损害到统治者的经济利益，反而有利于其加强和维护统治的社会基础。
这次台湾土改分三步依次推进。
台湾农地重划制度及其对中国大陆的启示
台湾农地重划制度及其对中国大陆的启示刘宪法内容提要：本文分析了台湾农地重划制度的起因及其经济社会背景，系统介绍了台湾农地重划制度的形成与运作过程及其绩效，讨论了台湾农地重划制度成功实施的内在因素和目前出现的问题，并将中国大陆有关农地整理的做法与台湾的农地重划进行了比较。
其主要结论是：实施农地重划需要建立完善配套的制度和一整套规范的操作程序；农地重划得以快速推进的关键，在政府主导和支持下，充分发挥农户的主体作用，保障农户的土地权益。
中国大陆应借鉴台湾农地重划的经验，将推行土地规模经营及土地流转与农地整理有机结合起来，并着眼于制度建设，确立农民在农地整理中的主体地位。
关键字：农地重划台湾土地整理一、台湾农地重划制度的起因长期以来，土地问题一直是中国历史上治乱循环的一个重要根源。
国民党政府执政时期，一度十分重视土地问题，提出了“平均地权”，实现“耕者有其田”的改革目标。
而实际结果是，国民党政府所提出的土地制度建设与改革目标非但没有实现，土地问题反而比历史上任何时期都更加严重，并成为国民党政权在大陆覆灭的一个重要社会因素（成汉昌，1994）。
国民党政府退守台湾以后，痛定思痛，再次将解决土地问题、实施土地制度改革提到议事日程上来，并成为国民党政府在台执政的首要任务，先后推行了“三七五”减租、“公地放租”、“公地放领”和“耕者有其田”等改革措施。
通过这些改革，大量无地或少地的佃农转为自耕农，长期困扰台湾社会的地权分配不均问题得到了根本解决（于宗先、王金利，2001）。
台湾的土地制度改革也受到了国际社会的普遍赞誉，并被视为“台湾经验”的重要组成部分。
虽然台湾的土地制度改革取得了举世瞩目的成效，但也带来了一些问题，其中最突出的是地权分散化和土地细碎化问题。
自土地制度改革以来，台湾农户户均耕地面积持续保持在1 公顷左右，绝大多数农户的农场规模在1.5 公顷以下。
不仅每户经营的农场面积小，而且地块分散。
1955 年，50%以上的农户所经营的农场分散在3 处以上。
台湾土地制度
台湾土地制度第一篇：台湾土地制度第一，农地农用制度。
土改给台湾农民的土地权利，只是农地农用的权利；农民要出售自己的土地，出售的只能是农地，不能用作非农用。
只是在最近才有所松动，但交易税率很高。
第二，农转非制度。
随着经济和社会发展，一部分农地必然会转作非农用地，但土地转变用途必须严格按照土地规划执行。
土地规划是台湾土地制度的重要组织部分。
如果一片农地，规划在五年或十年后转作工业用地或商业用地或公益用地，此前时间内是不能改变农用性质的。
当农地依法转为非农用地，将有一半的土地“充公”，等于2亩农用地换得1亩非农地。
“充公”的土地主要用于城市道路、绿地、学校、医院等公共建设。
第三，非农地交易制度。
农地转化为非农用地，会使土地大幅增值，增值收益分配有严格的规范——“涨价归公”。
台湾的农地和非农地的价格差距很大，一般在10倍以上。
曾先生30年前，花400万台币（近100万元人民币）买了5亩农地，随着城市的发展，该地已经是小镇边上的农用地了，明年就可以转作非农业用地了。
如果转作非农用地，这块地市值约6000万台币。
按照台湾土地制度，5亩农地2007年转变为非农地时，得有一半“充公”，剩下2.5亩就是他的非农用地，价值为3000万台币。
如果他将土地卖出，增值（3000－400＝2600万台币）部分，要严格依法缴纳所得税，约在1000万台币左右。
而土地交易的所得税，税收全民享有，而非地方或部门享有。
台湾的土改是强制性的土改，并非真正意义上的“和平土改”。
“政府”先将土地地租“减”到很低水平，强制规定农地农用的价格为“年地租的2.5倍”，再由“政府”按照强制的价格强行收购地主土地，平价转手“卖”给农民。
买地主的土地，没有现金给地主，给的是四大“国有”公司的股票。
地主强烈抵制土改，有的地主逃到国外组织反抗运动。
农民如果没有现金购买土地或认领公地，可以申请无息贷款，分十年还清本金。
台湾土地制度是世界公认的学习典范。
典范的核心意义是它用强权建立的“均田”和“涨价归公”制度。
台湾的土地改革
台湾的土地改革透视台湾土地改革6维普资讯● 海峡两岸●口陈思发生在上世纪５年代初的台湾土地改革，不但用０和平赎买方式实现了台湾农村封建土地制度变革，且而极大地解放了农业劳动生产力，进了农业生产和整个促台湾经济的发展。
土地改革成为台湾民营产业发展的契机和台湾经济腾飞的起点，后来整个台湾经济发展起对国民党政府和地主手中，８．％的农户仅占有２．％而８５２４计１．万公顷耕地，中半数是无地的佃农和雇农，５８其土地问题十分尖锐。
日本殖民统治时期，湾农民受到在台残酷的封建剥削和殖民压迫，国民党接管后，同样横征暴敛。
农每年向地主交纳的地租，般为耕地年收获佃一到了奠基性的作用。
量一半以上，甚至高者达７％。
地权高度集中，农民租Ｏ税负担沉重，农村阶级矛盾尖锐是农业生产发展滞缓、社会政局震荡的重要原因。
国民党在大陆失败的土改长期以来，国是以农民为主体的社会，地问题是中土中国社会的核心问题。
进行土地改革，行耕者有其田实是孙中山的政治理想，是国民党立党的重要理论基础。
也国民党政权迁台后，租佃问题更趋严重，经济残破，百业凋敝，农业产量不及战前最高产量的一半，而工业生产则不及１。
因为国民党在大陆失败后带着数／５百万人退踞台湾，成物价飞涨，物资奇缺，经济本造给来就极为困难的台湾增加了生产和生活的极大压力。
社会的稳定和经济的恢复首先需要农业生产的发展，落但孙中山在民主义明确指出，民问题是中国三中农社会的核心问题，而要决农民的痛苦，结是要耕者解归有其田提民得到自己的劳苦的结果，…不会被别，要… 人夺去孙中山看到了土地问题对捉民的极端重要性，。
系统地提出了降低农民捐税负担，施者有其田实耕的政治主张，使之成为国民党的政治理想和理论基础。
并为了实践孙中山的这一政治理想，民党在大陆统国台时期，曾多次尝试过以进行五减租实施也二和耕后的封建土地－度使农村土地高度集中，贫富两极分ｔ，１化，租佃关系极为紧张，５年，地不足或无地可耕１０９耕的农户占台湾总农户的６，％。
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规模的农业经营者，促进农业劳动结 退休生活。同时，政府协助有意承租
来 ，台湾农场经营规模一直没有得到 构 年轻 化 ，并使老 农安 心享受离农 或
扩 大 ，始 终维持 在 户均 １ ． １ 公 顷左 右，
农村 社 会 呈 现 浓 重 的封 建 性 租 佃 关
策在主旨和目标上可谓异曲同工。参 代 初 ，经 历 了经 济起 飞阶 段 的台 湾 ，
照 台湾地 区的做 法与经验 ，有助 于我 们开 阔视 野，得 到一些 启发。
为“ 放宽农地农有，落实农地农用” ；
同时将 困扰 多年 的耕地 三七 五租赁 冻 结 ，回归 民法 由租 佃双 方合 意 的 自由
段 农 地 改革 。 台湾 光 复 以后 ，经 济 还 比较 落后 ，８ ０ ％的劳动 力都 从事 农 业 生 产，其 中又有半 数 为 没有土地 所 有 权 的 佃 耕 农 ，“ 富者 田连 阡 陌 ，贫 者
无立锥 之地 ” ，佃 农 受到地 主 的剥削 ，
果 ，但 受制 于均子 继承 制度、三七 五
托及合作经营、加速办理农地重 划、
加强推 行农业机 械化 。 ３ ． 以放松 “ 农 地 农 有 ” 为特点的 第三阶段 农 地 改革。 虽 然第 二 阶段 的
农 地 改 革 达 到 了地 权 重 新 分 配 的效
政策内涵
根据 台湾农委会 的解释 ，所 谓小 地 主大佃 农政 策 ，是 指政 府 引导 无力 耕 种之 老农或 无意 耕作 之农 民，将 自 有土地 长 期 出租 给有 意扩 大农场经 营
是协 助乡镇农 会 全面性 设置 农地银
行服 务 中心 ，并建 置 小地 主大 佃农 资 讯服 务专 区，扩大农地 租赁 媒合平台。 二 是提 供 农 地 租 赁及 休 耕 农 地 资讯 ， 强化 农 地租 赁媒 合服 务。三是 协助 签 订农 地租 赁 契约 ，保 障农 地租 赁安 全 及 双方 权益 。 四是 配合政 府办 理小 地
制度障碍。到了２ ０ ０ ８年，随着国际 金融危机的蔓延，台湾面临经贸全球
化 、 自由化 、市 场化 的＞ 中 击，扩大 经 营规模 、 提 高竞争力的要求更 趋 紧迫 ， 台 湾 当局 顺 势推 出了 小 地主 大佃 农 政
策。
府启动 了新 ～轮 的 土地 制度 改革 ，当 时改革 的主 要 目标 是扩 大农场 经营 规 模 、改 善农 业生产 结构 、提高 农地 利 用效率 ，改革 的举措 包括 提 供 扩大农 场经营 规模 之购 地贷 款、推 行共 同委
力的 “ 小地 主 大佃 农 ”政 策 ，且取 得 了不错 的效 果。大 陆与台 湾农 情类似 ， 都 存在 经营规模 小 、生产成 本高 、竞 争力弱 的 问题。 当前 ，我们 也在 着力
培育 新型农 业经 营主体 、发展 规模 经 营 ，与台湾 推 行 “ 小 地 主大 佃 农 ”政
租 佃 制 度 。 可 以说 ，农 业 发 展 条 例
ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
台湾农地制度变迁 及小地主大佃农政策背景
考察 小地 主大佃 农政 策 ，须 将其 置 于特 定 的历史背 景下去 看待。 台湾
的兼业化、副业化相对严重，很 多土
地 出现 了抛 荒。 为应 对 这一局 面，政
的修正 ，为小 地 主大佃 农政 策扫除 了
地 区的农地 制度 变迁及 其背 后的经 济 社会 发 展环境 变化 ，是理 清各项农 地 政 策 的主 线 。 大 体 来 看 ， 自 １ ９ ４ ５ 年 台湾脱 离 日本殖 民统 治 以来 ，其农 地
制度 改革经 历 了三个 阶段 。 １ ． 以创设 自耕 农 为核 心的 第一 阶
老年农民现有福利。对于参加农保且
与补助 三项补 助和 企业化 经营 辅导 与
咨询 。 ５ ． 强化 农 地 银 行 服 务 管理 功能 。
一
年满 ６ ５岁、年资累计达 １ ５ 年以上者，
将 所有农 地全 部 委 由指 定单位 协 助办 理 移 转或 出租 ，使 未 继续 实际 从事农 业工作 的老农每月可 以继续 领取 ６ ０ ０ ０ 元（ 新 台 币，下 同 ） 的 津 贴。 二是 提 高老农 退休 生活 品质。政 府 提 供离农
因规模狭小、年龄老化、经营缺乏效
率 ，以致农 业 竞争 力不足 ，不仅 无 法 与 岛内非 农 业部 门竞争 ，更 无法 应 对 进口 农 产 品的 中 击，这些 因素直 接 推
相 继推 行了以 “ 耕 地三七五减 租” 、 “ 公 地 放领 ”和 实 施 “ 耕 者 有其 田”为核 心 内容 的 土地 改革 。通 过 这 轮 改 革 ，
４ ２ ｆ 通 ２ ０ １ ５ ０ ８
ｎ ｖ ｅｓ ｔ ｉ ｇａｔ
调
农地 扩大农业 经营 者 （ 包括专业农 民、 产 销 班、农 会、合 作 社 或农 企 业公司 等 大佃 农 ） ，顺利 承 租农 地长 期 耕作 ， 改善 农 业 经 营 环 境 ，降 低 生 产成 本 ， 提 高农 业 经营 效 益及 竞争 力，以期 达 到“ 建 立老 农退 休 机 制 ，调 整 农 民劳 动力结 构 ”及 “ 促 进农 业经 营企 业化 ，
ｖ ｅ ｓ ｔ ｉ ｇａｔ ｉ ｏｎ
查
台湾地区 “ 小地主大佃农’ ’政策解析及探讨
口 赵 海
２ ０ ０ ９ 年 我国台湾地区推行了旨
系。１ ９ ４ ９年 国民党退 守台湾以后 ，汲
且 农 民 老 龄 化 严 重 ，平 均 约 ６ ２岁。
在扩大农业经营规模、提升农业竞争 取 在 大 陆 的 失 败 教 训 ，为争 取 民 心 ，
自耕 农 数量 大幅上升。
２ ． 以扩大农 场 经营规 模 为核 心的
动了２ ０ ０ ０ 年《 农业发展 条例 》的大
幅 度修 正 。修 正后 的农 业 发 展 条 例 ， 将 农地 政 策从 “ 农 地农有 农 用”调 整
第二阶段 农 地 改革 。 到了 上世 纪 ８ Ｏ年 工商业快速 发展 ， 而 农业 却相对衰 落 ， 农 产 品价格 长 期低 迷 ，农村劳 动力大 量 流 出，农 业 经 营 规 模 狭 小 ，农 业