新时期人大在立法中的主导地位及实现机制研究

摘要：人大主导立法主要指相对于其他主体而言，人大及其常委会在立法过程中居优势地位，引领立法的方向、进程及结果。

人大主导立法是全面深化改革、全面推进依法治国的迫切需要，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

实现人大主导立法，应从以下几方面予以考量：全面准确定位人大在立法中的地位与作用、健全完善人大主导立法的工作机制、完善人大主导下各方对立法的有序参与。

关键词：人大主导立法；立法体制；公众参与立法；制度建设中图分类号：D624文献标识码：A文章编号：2095-7238（2019）02-0055-06DOI ：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2019.02.010新时期人大在立法中的主导地位及实现机制研究马玉丽（中共山东省委党校〔山东行政学院〕，济南250014）收稿日期：2019-01-03基金项目：山东省人大工作理论研究会2018年度研究课题“新时期人大在立法中的主导地位及实现机制研究”（2018SDRDYJHKT2-04）阶段性成果。

作者简介：马玉丽（1981-），女，中共山东省委党校（山东行政学院）政法部副教授，法学博士，主要研究方向：宪法学、法治政府。

法律是治国之重器，良法是善治之前提。

推进全面依法治国，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。

要立良法，必须“健全有立法权的人大主导立法的体制机制”。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于深化改革若干重大问题的决定》中强调了人大主导立法的地位和作用，明确提出为“防止地方保护和部门利益法制化”，必须“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”制度，要“完善中国特色社会主义法律体系，健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，健全法规、规章、规范性文件备案审查制度，防止地方保护和部门利益法制化。

”［1］党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》更明确提出：要“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。

”并提出要依法赋予设区的市地方立法权。

这是我们党站在新的历史起点和方位，遵循社会主义法治规律提出的制度建设要求。

2015年3月15日新修改的《立法法》中着重指出：“全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。

”由此，“人大主导立法”开始由党中央的主张上升成为国家法律的规范要求，这对我国的立法工作提出了更全面的要求。

《立法法》实施至今，“人大主导立法”取得一定的进展，但实践中仍存在某些问题与不足。

因此，站在新的历史方位，结合新形势新要求，对“人大主导立法”存在的不足、原因及完善路径等，进行进一步研究探讨，很有必要。

一、当前人大主导立法的现状考察改革开放40年来我国立法发展状况，一个较为突出的现象就是人大立法权相较于政府立法权而言呈现弱化的态势。

在人大立法工作实践中，还存在一定的“人民形式上有权实际上无权”［2］的现象。

因此，今天我们强调“人大主导立法”，实际上就是应对以往实践中人大立法弱化、虚化态势的积极举措。

［3］通过对全国立法情况进行资料统计，以及对部分设区市立法工作开展情况进行的调研，我们发现，目前各级人大的立法工作确实取得了显著成绩，但在人大主导立法工作的制度建设方面依然存在薄弱环节，这在地方立法工作中表现尤为突出。

自20世纪80年代较大的市获得立法权后，地方立法工作蓬勃开展，成效显著，为地方经济发展做出了卓越贡献。

但同时也存在一定的问题，其中较为突出的主要有地方立法质量不高、地方特色不够突出、部门利益倾向比较严重等。

党的十八届四中全会指出：“我们在立法领域面临着一些突出问题，比如，立法质量需要进一步提高，有的法律法规全面反映客观规律和人民意愿不够，解决实际问题有效性不足，针对性、可操作性不强；立法效率需要进一步提高。

还有就是立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出，有的立法实际上成了一种利益博弈，不是久拖不决，就是制定的法律法规不大管用，一些地方利用法规实行地方保护主义，对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍，损害国家法制统一。

”［4］（一）人大立法的主导地位明显不足以地方立法为例，综观我国《宪法》、《立法法》、《地方政府组织法》，“对于哪些事项应当由地方国家权力机关以及地方性法规的形式予以调整规范，哪些事项应当由地方政府以地方政府规章的形式予以调整规范，都没有清晰明确的规定。

地方性法规与地方政府规章在制定的主体、法定条件、受法律拘束的程度、效力等级方面均有差异，都源于宪法和法律的规定，都不得与宪法、法律、行政法规相抵触，而且同级地方性法规与地方政府规章适用范围相同。

”［5］由此产生的地方性法规与地方政府规章界限不清晰问题，在实践中不可避免会导致一些问题的产生。

当政府部门主导立法时，其追求自身利益的最大化是难以避免的客观现实。

地方立法的实践和数据统计都表明，部门立法存在“有利则争、无利则推、不利则阻、他利则拖、分利则顶”的不正常现象。

［6］从以往地方立法的发展过程来看，在长期的立法实践中，无论是立法项目的提出还是法规草案的起草，人大都处于一个相对弱势的地位。

相反，政府由于占有技术、信息等资源方面的优势，以及在管理实践中具有更多的经验，往往在编制、制定立法规划和立法计划方面具有优势，多数立法项目大都由政府部门提出；在立法环节中，多数地方法规案也大多由政府部门起草。

“人大在政府部门起草法规案阶段虽可提前介入，但政府仍依法享有法规案的起草权和提案权，人大基本是做表面文章，加上立法经费来源对政府部门的依赖，难以影响法规案的实质性内容。

人大自身通过调查研究、组织起草法规案时都因此受到一些牵制，成功率较低。

”［7］首先，政府立法数量多于人大立法数量，尤其在地方立法层面，地方政府规章的数量更是迅速扩张，而且存在明显的重复立法问题。

自20世纪80年代较大的市获得立法权以来，制定的现行有效的地方性法规有2600多件，但重复立法、交叉立法等现象较为严重。

地方立法重复中央立法的情况，约占地方立法全部条文的2/3左右，更有甚者占到80%-90%。

［8］这显然是违背中国特色社会主义法治理念的。

要解决这些问题，发挥人大在地方立法中的主导作用是一个极为重要的途径。

其次，人大立法在立项环节受到政府及其部门的影响。

就地方来说，一般而言，地方立法项目的来源无外乎以下几个途径：第一，人大常委会（包括人大有关部门委员会、工作部门）提出的立法建议；第二，人大代表提出的立法议案；第三，政府及其职能部门提出的立法建议。

这三条途径在立法实践中发挥的作用不一，从中央及各地的立法实践中可以看出，立法项目更多地来源于政府及其职能部门，人大常委会及人大代表的作用有待进一步凸显。

再次，人大立法在起草环节受到地方政府及其部门的影响。

众所周知，法规的起草是立法的核心环节，谁掌握了法规起草的主导权，谁就掌握了立法的主导权。

［9］尽管立法起草的主体近些年呈现多元化，事实上各地法规的起草还是基本遵循了“谁主管、谁负责；谁立项，谁起草”的工作模式，这就使得政府在立法中占据了主导，政府不仅负责起草政府规章，而且一定程度上掌握了法规的起草权。

⑴部分人大与政府在立法过程中的角色被形容为：政府部门“买菜做饭”、市政府法制办“端菜上桌”、人大“坐等上菜”和“被动吃饭”。

［10］人大难以对同级政府立法进行有效统领与监督，而过度依赖政府起草法规又会产生部门利益的问题，严重者可能会出现与民争利的情形，这种现象成为制约我国立法公正性的突出问题。

最后，人大在法案提出、审议与表决中都未发挥应有的主导作用。

所谓法案的提出，是指“具有立法提案权的国家机关和人员向立法机关提出的关于法律的创制、补充、修改、认可或废止的书面提议或建议。

”［11］我国的《立法法》及《全国人民代表大会组织法》也都规定了提出法案的多元主体，但立法实践中，政府在提案过程中起到的作用更大，在地方立法中这种现象更为突出，人大在法律提案过程中发挥的作用还存在很大的不足。

同时，地方人大在法案的审议与表决过程中也未有效发挥主导作用，限制了其制约与平衡政府“部门利益法律化”作用的发挥。

（二）人大自身在能力建设方面还存在一定不足首先，人大尤其是地方人大在立法项目的论证程序上还存在欠缺，缺乏科学、有效的论证程序和机制，不能及时对日新月异的社会立法需求进行及时地回应，这在一定程度上限制了人大作用的发挥。

其次，人大对立法项目的社会征询机制尚未有效运用，对社会各界有关立法的真实诉求缺乏有效的回应、吸收。

一方面，立法规划计划草案公开征求意见机制未完全建立，在对立法项目尤其是政府及其有关职能部门的立法项目的审核方面还存在一定的不规范性，在审核过程中未充分吸纳人大代表与社会公众的参与，这就使得立法项目的民意基础不够深厚，有些立法项目不够“接地气”，不能有效反映社会各界的心声。

二、“人大主导立法”尚不到位的原因众所周知，立法是一项系统工程，需要多方参与。

立法无论在内容上还是在技术上，都具有较高的要求。

当前人大主导立法尚存在一定的问题与不足，其背后的原因很值得探讨。

（一）长期以来对人大与政府在立法上的定位出现偏差根据我国宪法法律的相关规定，人大作为我国的立法机关，毫无疑问应当在立法过程中居于主导地位，政府立法应从属于人大立法，但事实并非如此。

考察我国几十年来立法的脉络可以看出，在我国法制构建与法治发展过程中，人大与政府在立法中的角色定位出现偏离，立法实践中倾向于政府占据主导地位，人大时常被置于一种从属的地位。

这背后有一定的历史原因，比如，改革开放之初，我国立法基本上处于空白状态，亟需加快立法工作，而人大立法程序上较为复杂，立法力量较为薄弱，相较于政府立法的及时性、灵活性而言，人大立法不具优势，难以适应当时国家立法的迫切需求。

这种角色定位的不清晰、不准确就导致了人大在立法工作中主导作用难以发挥，同时也一定程度上影响了人大的制度建设，人大对自身在立法中的地位与作用认知不足，制度建设出现滞后。

在立法实践中，人大及其常委会的立法主动性、积极性不足，缺乏主动调研、主动立法的意向，对政府存在一定程度的依赖。

（二）人大主导立法的体制机制尚未健全人大主导立法作用的发挥，离不开健全的体制机制。

人大在立法中须发挥全面统筹协调的作用，积极调动各方面的积极性来做好立法工作，这就需要有充足的人力、物力、财力做保障。

但长期以来，人大立法中受到人力财力等诸多因素限制，尚未建立完备的立法体制机制，制约了其主导立法作用的发挥。

随着改革开放40多年经济社会的发展，我国利益主体出现多元化，平衡各主体的利益诉求就要求立法的不断完善，这就对立法的专业性、及时性提出了更高要求，尤其是《立法法》修改后，我国立法主体出现扩容，立法权的运行更需要建立一套科学严密的立法体制机制，这也是新时期加强和完善我国立法工作的重要内容。