基层政府信息主动公开的优化_李宏平

①对于基层政府信息公开的动力，这里仅指的是“直接动力”。除此之外，外部的舆论压力、内部的考核压力都作为间 接压力而存在。
②例如《条例》第 14 条第四款规定: “行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权 利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公 开。”即行政机关认为不公开信息的时候会对公共利益造成一般影响或者轻微影响的都不公开，只有在存在重大影响的时 候才有公开的可能性存在。此条使用了“可以”这一法律用语，可见行政机关享有自由裁量权，这就产生了对公共利益与 隐私权保护关系的理解问题。
关键词： 基层政府; 主动公开; 机制建设; 公开路径 中图分类号： DF31 文献标志码： A 文章编号： 1008 － 7966（ 2013） 01 － 0042 － 04
一、一根主线———行政权与公民权的平 衡
根据我国行政法制建设的实践，一般认为，行政权既要 受到控制，又要受到保障； 公民权既要受到保护，也要受到 约束； 行政权与公民权之间应相互制约、相互平衡［1］。
在基层政府与公众的信息主动公开法律关系中，权利、 义务在总体上应当是平衡的。它表现为基层政府与公民权 利的平衡，也表现为双方义务的平衡； 既表现为基层政府自 身权利义务的平衡，也表现为公民权利义务的平衡。即在 基层政府信息主动公开的实践中，应当兼顾公共利益与个 人利益的协调统一① 。
二、两个“特色”———基层政府信息主动 公开的特点
（ 二） 与依申请公开的区别 从公开的内 容 来 看，《中 华 人 民 共 和 国 政 府 信 息 公 开 条例》（ 下文简称《条例》） 以第 9 至 12 条的篇幅，列举了行 政主体应当主动公开的范围和重点主动公开的领域； 对于 依申请公开，《条例》规定了除行政机关主动公开的政府信 息外，公民、法人或者其他组织可以根据自身特殊需要，向 行政机关申请获取相关政府信息，可见依申请公开的范围 取决于申请人的要求，相较于主动公开具有一定的不确定 性。从利益的归属来看，主动公开涉及公众利益，如果政府 信息应当公开而未公开，直接受到侵犯的往往是公共利益， 而公民个人对此通常不具有直接利益。从权利属性来看， 在依申请公开 制 度 下，公 民、法 人 和 其 他 组 织 享 有 直 接 诉 权，故可被视为拥有积极权利； 相反，在主动公开制度框架 内，主动公开的信息需要通过申请的方式才可诉，表现出一 定的消极性② 。从公开的“动力”来看，主动公开的动力通 常来自“法律”和“惯例”，前者是指法律、法规明文规定要
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是，基层政府普遍未能建立良好的反馈系统，作为其信息主 动公开有效实施的必要环节，应当பைடு நூலகம்到更大的重视。
五、五项建设———全方位体制机制的构
建
（ 一） 协同的管理体制建设 基层政府信息主动公开是一个涉及多部门的系统工 程。集中统一的领导和组织是基层政府信息主动公开高效 运作的基础。从各基层政府的实践来看，可加强政务公开 工作领导小组的建设，建立专门负责基层政府信息公开的 办公室。要实现“多部门的分工协作”，应当进一步完善基 层政府内部的沟通机制，制定信息传递的途径和规则，保证 专人专职负责，并将分散的职能如保密审查、信息公开类别 认定、行政复议、行政诉讼进行统一管理，将信息公开与公 文办理、保密审查与主动公开等程序紧密结合，以保障基层 政府信息公开的有序进行［7］。此外，基层政府信息公开硬 件设施上的依赖对充足的运行经费提出了较高要求。 （ 二） 信息服务体系建设 正如前面已经提到的，基层政府的权力行使具有直接 性，在社会分层日益显著的当下，公众需求呈现出多样化的 特点，这决定了基层政府信息主动公开应根据公众的不同 需要，确定信息主动公开的领域和范围，以系统化、动态化 为原则，构建具有针对性、效益性的基层信息服务体系，实 现“有侧重的服务”［8］。 （ 三） 全面监督机制建设 基层政府在信息主动公开上，相对于公众而言，毫无疑 问处于“主动”地位。因此，内部监督是保证基层政府履行 主动公开义 务 的“第 一 道 关 卡 ”。基 层 政 府 应 建 立 科 学 的 自我评估体系，定期开展主动公开的自我评估，依法及时公 布信息公开工作年度报告。并且，应当加强政府信息工作 主管部门和上级机关对各基层政府信息公开的监督，并在 明确政府信息公开工作人员义务和责任的基础上建立健全 责任追究机制。 对于外部监督，主要由权力机关、司法机关、新闻媒体 和公众舆论的监督构成。对于权力机关的监督，可以通过 听取政府信息公开工作汇报、人大代表的调研以及质询和 询问等方式全面、准确的了解政府信息公开工作进展情况， 及时提出相应的意见和建议。以公众批评建议、信息反馈 和媒体监督为主要内容的社会监督体系建设，乃至具备专 业素质的第三方机构评估都是外部监督的主要途径。 （ 四） 信息公开理念建设 将政府信息资源视为“私有财产”，以期获取不当利益 的“官本位”思 想 仍 然 存 在，任 意 性、封 闭 性 极 大 减 缓 了 基 层政府信息公开工作建设的步伐。基层政府应合理把握 “保密”与“公 开 ”的 关 系，不 得“以 合 法 形 式 掩 盖 非 法 目 的”，将主动公开落 到 实 处。 知 情 权 是 基 层 政 府 信 息 公 开 的重要动力，公众应改变传统的思维模式，认真对待权利。 （ 五） 公众参与机制建设 从 秩 序 行 政 向 服 务 行 政 的 转 变，意 味 着 政 府 与 公 众 “服从与命令”的传统关系被“服务与合作”取代。政府与 公民之间关系的重构在二者间架起了沟通桥梁，对实现双
四、四块短板—现阶段难点管窥
（ 一） 信息源头不畅 尽管《条例》对 政 府 信 息 主 动 公 开 的 范 围 做 了 明 确 规 定，但基层政府自由裁量权的滥用导致界定模糊使基层政 府主动公开范围与公众期望尚存距离。② 主动公开的信息 中，以基层政府制定的规范性文件、职能、决定为主要内容， 而过程性信 息 和 负 面 信 息 较 少［3］。基 层“信 息 化 ”是 多 领 域、多层次的复杂系统工程，实践中高素质的基层信息服务 队伍难以建立，特别缺乏对信息技术和政府信息同时了解 的复合型专业技术人才，这导致基层政府收集信息、处理信 息和分析信息的能力不足。 （ 二） 资源整合匮乏 信息资源的整合，是指强化信息资源的全面管理，将离 散的、多元的、异构的信息资源通过逻辑的或物理的方式组 织为一个整 体，使 之 有 利 于 管 理、利 用 和 服 务［5］。 对 于 基 层政府主动公开，应将无序的基层政府信息资源有序化，进 而实现信息的集中、可控，以便满足基层公众对信息日益增 长的需求。对于基层政府信息，其涉及面广、信息资源分散 的特点是基层政府信息整合的主要客观瓶颈。基层政府及 各部门彼此相 对 独 立，政 府 信 息 主 动 公 开“各 自 为 政 ”，甚 至深受部门利益影响。公务员素质、专业技术水平、业务规 范程度、专门管理部门权威、信息资源的欠缺等问题，反映 出基层政府在信息资源整合上投入的不足，也导致了政府 信息资源处于未深层次开发的“闲散”、“粗放”状态，政府 信息质量与公众知情权的完全实现尚存距离。 （ 三） 服务模式单一 当前，基层政府已经开始拓展不同的信息服务模式，但 多元化的信息服务体系尚未建立，不能完全适应基层市场 和公众的需要的全面性与多样性，这也影响了基层政府信 息的利用效率，给 基 层 政 府 实 现 基 层 信 息 化 带 来 了 困 难。 因此，基层 政 府 应 当 将“传 统 ”政 府 公 共 信 息 服 务 模 式 与 “电子”政府信息服务模式结合，将“大众化”政府公共信息 服务模式与“个性化”政府公共信息服务模式结合，使具有 多种工作特点、服务方法、途径和样式的公共信息服务模式 综合适用于基层政府信息主动公开工作中［6］。 （ 四） 反馈机制缺位 反馈是体现应用效果的最佳途径，如果基层政府信息 主动公开没有一种机制了解其实施效果，就无法视不同情 况对不合理行为及时进行纠正。在基层政府信息主动公开 中，基层政府与公众之间的沟通非常重要，公众的反馈有利 于政府使现有工作状态朝着让公众更满意的方向发展。但
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求主动公开的，后者为在长期政府信息公开实践中，对信息 公开申请的种类和数量的经验总结； 而依申请公开的动力 主要来源于申请人的制约① 。
三、三大支柱———基层政府信息主动公
开的理论基础
（ 一） 人民主权与知情权 作为最高的宪法原则，《中华人民共和国宪法》第 2 条 开宗明义： “中华人民共和国的一切权力属于人民。”因此， 基层政 府 应 以“为 人 民 服 务”作 为 根 本 出 发 点，摒 弃“牧 民”、“法藏官府，威严莫测”、“民可使由之，不可使知之”的 传统观念，完善 政 府 信 息 主 动 公 开，增 强 公 共 参 与 的 可 行 性，提高行政决策的可接受性，使公民权利得到最大限度的 保护。 知情权是人民主权的具体形式，是不可剥夺的政治权 利和基本人权，其基本含义是有关主体有获知与他有关的 情报信息的权利，公民知悉、获取政府信息的权利应最大限 度地得到保障［2］。知情权以公民的法律人格为基础，认为 作为独立权利义务主体的公民有权对了解并参与影响其权 益的政府行政过程，在充分获取信息的条件下实现表达自 由和言论自由，使其权利受到应有的保护。 （ 二） 信息不对称 信息作为“资源”，并进一步成为“战略性”稀缺资源， 是信息时代的产物。基层信息资源的建设与利用，对于基 层建设“知识经济、信息经济”具有重要意义。基层市场的 培育需要信息，基层政府作为信息的主要所有者，有义务防 止因信息不充分、不对称而产生的“市场失灵”。从某种意 义上说，政府可 被 视 为“公 共 信 息 集 散 地 ”，信 息 通 过 各 种 渠道汇集于政府，并 经 过 加 工、处 理 再“交 还 ”于 社 会。 如 此循环往复，政府 的 活 动 从 该 角 度 可 以 抽 象 为 信 息 的“输 入—输出”过程［3］。 可 见，基 层 政 府 单 方 面 垄 断 信 息 引 发 的信息不对称，会导致市场主体交易成本增加，公民对政府 监督能力不足，甚至诱使基层政府寻租的后果。 （ 三） 公共产品理论 该理论认为，消费者对公共产品的消费无须付出代价， 故公共产品的供给者因无法将生产成本转嫁给消费者而导 致其对公共产品的提供缺乏积极性。基于此，基层政府信 息主动公开应进一步完善动力机制，以克服其主动公开动 力不足的缺陷［4］。