论完善我国保险业消费者的投诉管理制度_朱小川

论完善我国保险业消费者的投诉管理制度朱小川 一、近年来我国保险业投诉的基本情况２０１１年，中国保监会及其派出机构共受理各类涉及保险消费者权益的有效投诉５２６１件。

其中，涉及财产险的投诉主要有理赔服务质量不高、不严格执行条款费率、拒保交强险和交强险搭售商业险等；涉及人身险的投诉主要有销售误导、理赔纠纷、退保纠纷等。

２０１２年２月９日，中国保监会发布通知称，为解决社会上普遍反映的理赔难、销售误导以及服务质量不高等问题，切实保护保险消费者的合法权益，保险监管机构将继续健全完善“信、访、电、网”四位一体的保险消费投诉渠道，并将尽快设立全国统一的投诉维权电话。

２０１２年上半年，中国保监会接到消费者投诉６１７６件，同比增长１２７．２３％。

投诉量迅速上升，一方面说明消费者的维权意识在日益增强，另一方面也表明现在的保险服务存在很多问题。

另外，保险投诉量陡增的一个直接原因是消费者维权热线电话１２３７８的开通。

据了解，２０１２年上半年，通过１２３７８热线受理的投诉量占投诉总量的６９．０１％。

２０１２年上半年的消费者投诉有以下特点：在涉及财产险的投诉中，违法违规类投诉明显下降，合同纠纷类投诉大幅上升，理赔纠纷仍是投诉焦点，且上升幅度较大。

理赔投诉问题主要表现为损失核定争议、保险责任争议、拖延理赔等。

在涉及人身险的投诉中，违法违规类、合同纠纷类投诉有较大幅度的增长，销售误导类投诉居高不下。

为了让消费者能够客观评价各保险公司的经营状况和理赔服务水平，保监会将定期披露保险公司依法合规经营情况、消费者投诉情况、侵害消费者权益等违法违规行为查处情况等信息。

这可以起到一定的市场激励作用，提高保险经营机构对消费者权益的重视。

二、保险消费者投诉管理制度的层级及特点保险业投诉管理制度大致可以分为四个层级：一是立法机构制定的法律，具有最高的法律效力；二是金融监管机构制定的监管制度；三是自律规则，一般由自律组织制定；四是保险公司等金融机构的内部制度。

在第一个层级上，我国《保险法》并没有任何关于消费者投诉的规定，而《消费者权益保护法》又没有明确将投保人归为消费者的范畴。

因此，我国还没有针对保险消费者及其投诉事项的专门法律规定。

在第二个层级上，作为保险行业的监管机构，中国保监会在２００５年发布了《中国保险监督管理委员会信访工作办法》（以下简称“《信访办法》”），这是规范保险消费者投诉管理的一项制度。

在第三个层级上，保险行业协会是保险业的自律性组织，其更了解行业的实际情况和客观规律，因此可以发挥更大的行业规范和消费者维权作用，与一般的消费者维权机构相比更具专业优势，其制定的自律规则构成第三层级的制度。

在第四个层级上，由于保险经营机构直接面对消费者，因此其内部的投诉管理制度对消费者权益保护起到重要作用。

但在多数情况下，如果没有法律、监管或者自律方面的要求，保险经营机构很可能会忽视消费者的投诉。

第一层级立法的立项、修改程序比较繁琐，所需时间也相对较长，因此，如果希望在短期内完善保险消费者的投诉制度，只能在第二、第三和第四层级上进行调整。

监管制度的调整动力一般来自两方面：一是上位法（比如第一层级的法律和行政法规）的要求，二是社会大众的压力。

自律机构的制度调整则比较微妙，在以自律为主的国家，自律机构的作用往往要超过监管机构；但如果是以监管为主的国家，自律组织发挥的作用就相对有限。

保险经营机构一般只有在两种情况下才可能加强对内部投诉制度的管理：一是迫于法律和监管要求的压力，二是出于自身声誉考虑。

对于调整不同层级的消费者投诉制度，我国的经验并不足，因此，在设计具体的改革措施前，不妨先看一下发达国家和地区的做法。

发达国家和地区的金融消费者投诉制度有以下特点及规律：第一，消费者投诉的程序一般分为两个阶段。

第一阶段是金融机构与消费者直接进行协商，各国规定的解决期限一般为１４至６０天。

第二阶段是金融监管机构或专职争端解决机构介入投诉调解和裁决。

在这个阶段，金融监管机构或专职争端解决机构会调查投诉事由、金融机构是否按照有关规定处理投诉、金融机构是否存在违规行为等，时间周期一般在６个月以内。

有相关的规定专门指导金融监管机构或专职争端解决机构如何接待和应对消费者投诉，其主要原则是行政程序必须兼具效率性与公平性。

第二，关于专职金融争议调解机构。

由于金融监管机构以金融监管业务为主，以纠纷调解功能为辅，同时有些金融监管机构也无权对争议事项做出裁决，所以有些国家和地区将金融消费者的纠纷交由专职金融纠纷调解机构来处理。

目前越来越多的国家和地区开始设立独立的专职金融争议调解机构，而且各国设置的专司金融消费者投诉处理的机构有从分散走向相对集中的趋势，这种趋势主要表现为对之前各个投诉处理机构进行吸收合并，或虽继续保留原来各机构，但新设统一的管理机构。

第三，各国的监管政策和自律规范一般都要求金融机构、金融监管机构以及自律机构主动公布消费者投诉渠道的信息。

在不涉及隐私的前提下，有些监管机构甚至将投诉的事由、消费者和金融机构的名称以及处理结果都公之于众。

公开信息不但能促使金融机构重视自己的声誉，约束自己的行为，同时也为消费者比较不同的金融机构和金融服务提供了便利。

第四，各国投诉处理制度一般都秉承公开、效率、权力制衡以及向消费者适度倾斜的原则。

一般消费者经过前述两个阶段即可得到最终的投诉处理结果。

相关程序应力求公开，不允许存在任何“灰色”地带；程序的每个步骤都有严格的期限要求，不可随意逾期；对具有特殊权力的机构和个人，程序上往往还设置了制衡机制。

总体上，金融消费者投诉及相关裁决制度在费用支出、裁决方式的选择、证据规则等方面都向消费者做了适度倾斜。

三、完善我国保险消费者的投诉管理制度相比国外相对完善的金融消费者投诉制度，我国保险消费者的投诉管理制度还处于起步阶段，不仅立法存在真空，而且第二至第四层级上的制度规范也存在完善和改进的空间。

（一）明确不同投诉管理机构及消费者保护机构的职权，并在此基础上尝试成立消费争议裁决机构２０１１年７月，中国保监会成立了保险消费者权益保护局。

该局的职责主要是拟订保险消费者权益保护的规章制度及相关政策；研究保护保险消费者权益工作机制，会同有关部门研究协调保护保险消费者权益重大问题；接受保险消费者投诉和咨询，调查处理损害保险消费者权益的事项；开展保险消费者教育及服务信息体系建设工作，发布消费者风险提示；指导开展行业诚信建设工作；督促保险机构加强涉及保险消费者权益有关信息的披露等工作。

在保险消费者权益保护局成立之前，《信访办法》规定，中国保监会办公厅及保监会派出机构是管理各类信访事项（包括对涉及违法行为的投诉）的主管部门。

也就是说，在保险消费者权益保护局正式运作之前，保险消费者的投诉是由保监会办公厅负责处理。

今后，这两个机关该如何划清界限，将是理顺投诉管理工作机制的一个重要内容。

《信访办法》规定，中国保监会及其派出机构不予受理的信访内容包括：反映保险公司、保险资产管理公司或者保险中介机构工作人员违纪问题，但不涉及有关保险监管的法律、行政法规和中国保监会规定的；反映保险合同纠纷、投保纠纷、营销和售后服务纠纷以及其他因保险经营行为引起的民事纠纷的；反映保险公司、保险资产管理公司、保险中介机构与其员工或者营销员的劳动合同纠纷、代理合同纠纷等内部管理问题的。

同时，应由保险行业协会处理的投诉包括：反映保险行业协会会员单位从业人员职业道德问题的；反映保险从业人员的培训、执业、流动和奖惩问题的；反映损害保险行业形象的问题等事项。

但《中国保险行业协会章程》并未对保险行业协会接受和处理投诉的范围作详细的限定，只是要求中国保险行业协会“认真受理保险咨询和投诉，化解各种矛盾，及时向中国保监会上报重大投诉案件，做好中国保监会批转的投诉案件调查处理工作”。

由此可见，中国保监会办公厅、保险消费者权益保护局、保险行业协会对投诉事项的管辖职权范围并不特别清晰有序。

消费者也许很少向保险行业协会投诉，也不是特别清楚保监会办公厅和消费者权益保护局之间的职责划分。

另外，虽然我国有完整的消费者协会保护体系，如各地的消费者保护协会等，但由于金融产品（如保险产品）的技术含量高，一般消协无法解决。

当前比较紧迫的是明确各个消费者保护机构的职权，使保险消费者可以找到合适的“投诉”之门。

在明确各个消费者权益保护机构职权的基础上，权力机构可以根据情况再设立一个非诉讼的争议解决机构来裁决投诉所不能解决的问题。

这不仅有利于保险纠纷的解决，而且可以大大降低司法系统的案件压力。

国外已有的专职金融争议调解机构及其运作机制可以作为参考。

（二）制定和完善关于消费者投诉的监管、自律和行业制度在我国，虽然目前在最高层级的立法上并没有关于保险消费者投诉事项的特别规定，但在第二、第三和第四层级上，有关制度已经初具雏形。

目前，中国保监会内部处理消费者投诉和解决纠纷的主要制度是信访制度。

这虽然在一定程度上为消费者提供了一条投诉渠道，但是它更多的是一种具有政治色彩的处理群众上访的办法，而不是严格意义上的处理投诉和纠纷的应对机制。

而且，信访的很多内容是对监管机构工作人员的投诉，并且有诸多不适用的范围，比如前面提到的不予受理的信访内容包括“反映保险合同纠纷、投保纠纷、营销和售后服务纠纷以及其他因保险经营行为引起的民事纠纷”等，但这又是近年来中国保监会接到的主要投诉类型。

事实证明，在这个金融消费需求日益膨胀的年代，信访制度已经难以独力支撑起保护消费者权益的大伞。

另外，虽然保险消费者权益保护局已于２０１１年７月成立，但尚未颁布关于消费者权益保护的各项管理制度。

监管规则的不健全必然会影响其对各类保险消费者的保护力度。

而且，由于金融产品和市场不断创新和融合，金融监管必须与时俱进才能跟上市场的节奏。

例如，现在的保险公司已经不再满足于传统的保障型产品的开发和销售，还推出了具有储蓄及投资功能的产品；各类金融机构也不再“自产自销”，而是开始销售其他金融产品。

金融机构间的业务界限变得模糊，业务经常出现交叉。

这导致消费者有时遇到问题后不知该向谁求助，不知该向哪个监管机构投诉。

比如消费者在银行购买了保险产品，如果出现问题，是向银行投诉，还是向保险公司投诉？是向银行业监管机构投诉，还是向保险业监管机构投诉？要解决这些问题，需要制度先行，需要对此有明确的规定，否则就容易造成各个单位的相互推诿，最后受到伤害的还是消费者。

２０１２年上半年，消费者对银邮等销售保险产品的中介代理机构的投诉量已超过对传统的个人代理的投诉量。

国外金融消费者投诉管理制度的发展历程表明，设立统一的金融消费者投诉管理机构或许可以满足“金融大爆炸”年代消费者对日益多样的金融产品和服务的投诉需求。

我国保险监管机构必须尽早制定出合适的、有针对性的保险消费者投诉管理制度，并积极与其他金融监管机构合作，明确彼此分工，避免“投诉处理”的真空，此外，保险监管机构还应该鼓励保险经营机构公开各自内部的投诉处理方法和制度，让消费者知道应该在何时向何人如何进行投诉。