行政许可制度的改革与完善

行政许可是一项重要的行政权力，涉及政府与市场的关系、行政权力与相对人权利的界定和行政权力的运作等许多问题。在市场经济条件下，正确认识、理解和把握行政许可，对转变政府职能、提高行政效率、密切政府与群众的关系、促进社会主义现代化建设健康发展并尽快与国际接轨具有重要意义。

行政许可通常是指行政机关或法律法规授权的组织根据相对人的申请，经审查依法准许其从事特定活动的行为。与一般的社会组织或团体向其成员颁发资格证书或准许其从事某种活动的行为不同，行政许可是一种行政行为，是行政机关依法管理社会政治、经济和文化等各方面事务的一种事前的控制手段，其性质是使相对人取得或行使某种权利，或对相对人的某种权利、资格和法律关系予以确认。

有资料显示，我国现有100多部法律、400多个行政法规以及大量的地方性法规、规章规定了行政许可。据不完全统计，国务院各部委就有近3000项，省级行政机关有2000多项，市（地）、县级则多得不胜枚举，涉及到绝大多数行政机关和行业。随着市场经济体制逐步确立，政府的管理职能由控权、管理向服务与合作的转变，行政许可制度也出现了一系列问题。主要表现为以下几个方面：

一是许可的范围没有明确界定。无论是行政管理成本、效率观念，还是有限政府、责任政府的理论，事前的预防和事中的管理及事后的监督有本质的不同。我国目前的许可制度，基本上没有把行政许可作为对拟发生的“错误经济行为”的一种事先预防措施来评价，一些行政机关将本来属于事中的管理、事后的监督层面上的检查或备案范围的职责，巧立名目，擅自将其前置到预防的层面来设置许可，成为滥用行政权攫取行政团体私利的手段。据报道，某市一个投资4200万元的工程，从办手续到开工足足用了9个月时间，办理28项手续，盖了82个图章，收费16项，约占总投资的20％。由于许可管理的目标直接涉及经济活动，使行政机关的职能迅速膨胀，直接导致了“政府巨人症”。这种“巨人政府”或因过分水肿而行动不便而削弱了政府实现其目标的能力，或因过分集权而抑制了市场经济的活力。

二是行政许可主体不规范。实施许可的主体应该是法定许可机关，非法定许可机关的许可行为无效。目前，我国立法还没有从根本上解决哪些机关可以行使许可权，哪一级机关可以行使什么样或什么层次的许可权问题。行政许可中“设租”、“寻租”行为盛行，下级越权行使上级许可的现象以及此许可机关越权行使彼机关许可权的现象在很大范围内存在，多个部门就同一事项重复许可、多头许可，甚至非法定许可机关及组织擅自行使许可权，随意设卡、收费现象增多。这不仅使一些行政机关争权夺利，破坏从政之德，影响政府的形象和声誉，而且大大增加相对人的成本和负担。

三是行政许可的条件、标准以及行政许可的种类统一规制的少，人为掌握的许可条件和内部标准过多，而且关于行政许可的条件和标准往往不对外公开，相对人获取许可信息材料的权利得不到法律保障。

四是行政许可缺乏确定性程序规定，相对人难以全面了解行政机关的许可行为方式、步骤、形式、时限、顺序，甚至行政机关擅自拖延许可、该许可不许可时，其责任也难以得到追究。

此外，行政许可还存在一些灰色地带，如程序不当、程序瑕疵等。程序不规范不健全是我国现行许可制度的重要缺陷，它在总体上往往使行政许可的实体正义失真。

五是对许可行为以及被许可人的行为，缺乏必要的监督。无论是对许可机关及工作人员滥发许可证、发证后监管不力的行为，还是对被许可人非法转让、倒卖、出租、出借许可证的行为，都缺乏有效的监督机制，往往是对违法行为的处理不及时，对违法行为人追究不到位。“有权无责”，成为行政许可权滥用的一个重要原因。

我们认为，政府在市场经济条件下既应该是有所作为的，又应该是无所作为的或者是不能作为的。在实践中，对政府在市场经济条件正反积极作为应该说大家都能理解，而且各个层次各个部门的政府行为事实上也是以这样的思路来与市场发生关系的。但是对于政府不能干预市场行为以及不能直接介入市场经济活动，似乎强调得不够，所以人们理解也不够。行政许可作为调控市场经济的手段，既要遵循一般的法制原则，如合法原则、国家利益原则、责任原则、监督原则等，也要从划清行政机关事权范围的角度，遵循其自身内在的特有原则。其中包括：

1、市场调节优先原则。社会主义市场经济作为一种“经济”，有资源稀缺性问题，即资源不能用以生产出足够的符合需求的产品和劳务来满足人们的所有要求，在这种不对称中，人们必然会产生选择：如何有效地使用有限的资源生产出最需要的产品和劳务，并规避冲突实现合作与竞争，这就需要发挥市场在资源配置中的基础性作用。因此，凡是通过竞争、价值规律等市场机制能解决的事情，均应由市场决定，不应设定行政许可。如果把强制性的公共权力带进市场调节的领域，那么，市场调节的规则必然会遭到破坏。

2、社会中介作用优先原则。在自身管理和行业自律方面有其独立职责和行业优势的中介组织，介于政府与个人之间，具有意见和利益表达的机能，还能在经济生活中发挥协调和维护秩序的作用。

特别是在转变政府职能的改革中，它在承接政府转移出的一些职能方面可发挥重要作用。对于不适宜以公共权力主体的身份解决经济活动中的矛盾与问题，应该充分发挥行业协会等中介组织的社会自我管理作用，通过制定并执行行业标准、职业行为规范约束同业行为、奖优罚劣等自律机制加以解决；对一些技术性、专业性较强的服务是否合格的认证和检验，中介组织比行政机关更有专业优势，无需行政机关直接介入。

3、非行政职权引导优先原则。行政机关并不总是需要运用行政许可等强制性手段来干预经济，运用一些非强制性的、非行政职权性的行为，包括行政合同、行政指导、行政奖励等方式，也可以引导、激励相对人自愿采取一定的作为或不作为，主动参与、自觉服从行政管理，同时，还可通过配套的非行政性的市场化措施来调动相对人主动配合的积极性，使相对人的选择更具理性，从而提高政府干预的功效，降低行政管理成本。这也体现了权力与权利关系的重新配置，使行政减少不平等与特权性因素。

4、内在限制优先原则。行政许可是一种对他人权利的限制，属法定行为，由于法难以调整人的内心世界，难以包罗万象，而道德责任感可以拘束人的内在心理，借助于自我认识、自我批判和内心立法把外在的要求转化为自愿的行为活动，有移化人们思想品质的作用，具有比法更高的价值目标。强调内在限制优先，尊重习惯和社会自律的作用，保留充分的道德平衡空间，有利于实现权力与权利的平衡、秩序与自由的协调，使制度正义和社会正义得以弘扬。比如，对一些只是为了方便管理而设定的许可，像为防止假酒销售而设置的酒类专卖许可等，就没有必要以许可手段进行控制。当然，内在限制也要通过规范化、制度化，使公德意识和行为成为法律所规定的义务，具有普遍约束性，把对权利的限制与相对人的社会责任感或义务感密切联系一起，这样不仅能强化道德建设而且可以维护公平的竞争。

5、成本效益优先原则。行政许可是一种成本很高的行政管理手段，在设定和实施行政许可时，除了有效性的考虑以外，也应以成本的高低作为其可行性的标准。一般来说，行政许可的成本应低于解决未设定和实施行政许可的成本，如果相反，该行政许可即属于不适当和不必要。当然，随着社会经济和科学技术不断发展与进步，会出现许多新的行业、新的领域，许可的标准和范围也将随之调整，如古代只对盐铁业实行特许经营，而现在对核工业、危险化学品生产业实行许可管理，关键是要衡量成本并根据被许可事项对公益的影响程度而确定。