高速公路建设中土地资源集约利用对策研究

高速公路建设中土地资源集约利用对策研究摘要：高速公路建设是国土开发的一项重要内容，在促进经济社会发展的同时日益加重了自然、土地资源的负担，高速公路发展与土地利用之间存在着复杂的双向互动关系。

搞好高速公路建设，实现高速公路的可持续发展必须以土地资源的综合开发和集约利用为前提，并要建立土地资源集约利用的驱动机制。

关键词：高速公路建设；土地资源；集约利用高速公路建设与土地集约利用之间存在着复杂的双向互动关系。

如何合理开发利用高速公路建设用地，是摆在高速公路建设者面前的一项重要课题。

河南省土地资源相对贫乏，土地的开发利用程度却很高。

2006年，河南省高速公路通车里程已达3439公里，为全国之最。

本文在调查研究河南省高速公路建设与土地资源合理利用情况的基础上，探讨高速公路发展与土地资源合理利用的模式，以期达到促进二者可持续发展的目的。

一、高速公路建设与土地利用互动关系分析(一)高速公路建设对土地利用具有强烈的诱导作用1．高速公路建设影响区域的总体发展。

交通系统的便捷程度决定着区域的空间形态。

由于高速公路的可达性，使人们得出一个结论，即高速公路建设投资对土地开发利用的区位、类型和数量的多少产生很大的影响。

这是因为，土地是区域经济的自然物质载体，为区域发展提供区位空间，人们在其上从事着各种各样的活动。

人们活动的类别、强度及其在空间地域上的相互关系，共同形成了区域的空间结构，区域的空间结构和形态相对来说是静态的，不同区域之间的人流、物流交换必须通过交通得以实现。

在其他因素恒定的情况下，人们往往都倾向投资于趋近公路、交通便捷的地方。

美国芝加哥的发展验证了这一点。

对于那里的工业区而言，较高的通达性首先局限于沿河一带，之后拓展到接近铁路的地方，直至最近才部分地演变为高速公路运输。

2．高速公路建设影响土地利用的若干因素和布局。

高速公路建设影响土地利用的因素主要涉及城镇建设，农田水利建设等方面。

高速公路建设与城镇建设的关系原则是服务城镇，避开城镇，专线连接，主体交叉；与农田水利关系原则是配套建设，路渠同向，路堤结合，减少桥涵。

出行时间是决定土地价值的重要变量，在土地价值与土地利用中，通达性及快捷性是一个关键的因素，而通达性及快捷性的变化源于交通系统中高速公路的出现。

3．高速公路建设对土地价格有着重要影响。

美国规划官员协会(1954)出版的《区位与土地利用》一书，提出了土地价值理论，从土地区位和租金的角度论述了交通系统与土地价格之间的密切联系。

认为土地价格取决于租金，租金取决于土地区位，而区位取决于土地可达性，也就是说地价取决于可达性。

土地的可达性与交通系统密切相关，交通条件的改善促使地块的可达性提高，提升土地价值并吸引更多的交通流，最显著的例子是圣地亚哥，从1957年到1970年，圣地亚哥的车辆登记量几乎翻了一番，而由于同期内166英里的高速公路的修建，距中心商务区20分钟通勤距离(高峰时期)内的土地价格翻了两番。

(二)土地利用决定交通分布形态和交通结构1．土地利用特征从不同角度影响交通系统。

土地利用对交通系统的影响主要体现在以下几个方面：一是规模因素，包括人口、工作岗位和住房等土地利用规模等；二是密度因素，包括土地利用密度、人口密度等；三是布局因素，包括土地利用结构、城市结构、城市中心布局等。

2．土地利用规划决定交通结构。

合理的土地利用规划可以使交通需求和土地利用走向良性发展。

在制定综合交通规划时，首先根据城市的功能定位和特点，确定合理的土地利用形态。

一旦确定了土地利用形态，区域的交通需求总量、交通需求时间、空间分布特点和需求强度特点就确定了，在一定程度上合理的交通结构也就确定了。

也就是说，合理的土地利用规划是解决交通问题的根本手段之一。

3．土地利用影响着交通出行特征。

汉迪(Handy，1992)综合有关研究，分析了土地利用对出行特征的影响。

他认为随着土地利用密度的提高，交通出行次数在减少，但出行速度的降低将有可能引起出行距离的增加。

美国的交通规划学者研究表明，土地混合使用可导致5％－7％的较短距离的出行。

目前，土地混合利用在国内已逐渐引起人们的注意，在中心城市，形成多中心及混合的土地利用布局形态，以实现交通系统的总体协调和优化，避免资源的浪费，引导实现交通模式的合理结构。

(三)土地利用与高速公路的协调随着社会经济的高速发展，高速公路在巨大的需求压力下不断扩张，而这种扩张又无时不受制于稀缺的土地资源。

实践证明，仅限于提高高速公路系统服务水平的规划方式犹如扬汤止沸，必将导致高速公路发展与土地资源的尖锐对立。

随着可持续发展理论研究的兴起，人们开始注意土地利用与高速公路建设。

1994年，盖克亨蒙(Gakenheimer)指出在20世纪60年代后期，土地发展失去控制，高速公路的扩张并不能满足交通需求，美国逐渐开始注意交通与土地的关系的协调，80年代开始寻求交通运输——土地利用之间的平衡，90年代提出土地利用——交通系统的可持续发展。

后来，许多学者从不同角度研究了土地利用与交通系统的可持续性，认为在环境保护的总前提下，可从以下几方面实现交通系统的可持续发展：一是技术上实现可持续；二是实现价格、资金的可持续性；三是实现交通运输与土地利用规划的一体化。

在实践中，人们开始树立可持续发展理念，树立节约资源的理念，坚持高速公路发展与土地集约利用的理念，逐步建立起低占地、低能耗、低费用、高效率的集约型高速公路发展模式。

二、高速公路建设节约土地资源的重要性(一)高速公路等交通用地需求量的增加给土地资源的压力越来越大1．全国交通占地情况分析与预测。

从我国整个交通系统来看，随着交通运输业的快速发展，必然带来交通用地的大幅度增加。

据国家编委会1996年预测，2000年我国交通用地总数为617.33万公顷，2020年为751.33万公顷，2050年为1000万公顷，占国土总面积的1.04％。

按1996年数据计算，我国的人均交通用地仅有60平方米，而美国人均交通用地则高达496平方米，日本发展节地型交通，人均交通用地为90平方米。

考虑我国工业化和城市化进程，未来我国人均交通用地至少应为日本的2倍，即180平方米。

据此，到2020年交通用地需27万平方米(270万公顷)，占我国国土面积的3.8％。

2．河南高速公路占地情况分析与预测(参见表1)。

高速公路和铁路、公路、农村公路是交通用地的主体。

伴随着河南省高速公路的快速发展，土地被大量占用。

以商丘市任庄至小新庄段高速公路(永毫淮高速公路)为例，该路段全长45.58公里，项目路线永久占用土地5568亩，取土场临时占用土地3566亩，公路修建对区域农业生产带来较大的影响。

据统计，2002年，河南省建成高速公路总里程为1418公里，占地总面积为125290亩，其中耕地面积115978亩，非耕地面积9312亩。

到2005年，高速公路通车及开工里程为3129公里，占地总面积为285828亩，其中耕地面积145532亩，非耕地面积24318亩。

预计到2007年底，河南省高速公路通车总里程为4386公里，占地总面积为421970亩，其中耕地面积371888亩，非耕地面积50086亩。

从长远看，伴随着河南省经济的快速发展及中原城市群的发展，高速公路及高等级公路成为河南交通体系中的主渠道作用将进一步显现，这也必然带来高速公路及高等级公路用地的大幅度增加。

以目前的状况分析，河南高速公路里程占公路总里程虽已达 2.3％，似乎已达到1992年意大利、1994年荷兰、韩国的水平，但高速公路网密度仅为1.08公里／万平方公里。

按照国际同经济发展水平阶段高速公路的公路网密度分析，可以预测2007年、2010年、2015年和2020年河南高速公路里程分别达到4300公里、5000公里、5500公里和6000公里。

根据有关数据分析，则2007年、2010年、2015年和2020年高速公路土地占用量分别为421970亩、490662亩、539729亩、588795亩。

由表1可以看出，高速公路的占地量是十分巨大的，必然会影响到高速公路的可持续发展。

(二)征地费用急剧上升，工程建设造价上涨1．直接成本上升随着我国土地征用制度改革和农民自主意识的提高，自由协商征地补偿已经成为现实征地过程中的普遍现象。

因此在高速公路建设中，会产生直接的征地成本，即土地补偿、安置补助、青苗补助费及国家和地方收费的上升。

以河南省为例，2001年河南省政府颁发了《河南省交通基础设施建设征用土地暂行办法》(以下简称《办法》)，规定交通建设征占土地按法定范围内的低限标准进行补偿，全省公路建设的征地价格得到了有效控制。

由省委托市、县地方政府负责包干完成征地的总包干价，包含了土地补偿费、安置补助费、青苗补助费及国家和地方征收的有关费用。

但在2004年国家国土资源部发布了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》之后，征地补偿标准明显提高。

原《土地法》(以下简称“旧法”)规定交通建设征用土地补偿为土地年产值的3－4倍，安置补助费按土地年产值4－6倍，青苗按0.5－1倍补助，总计补偿标准为被征土地年产值的8－9倍，新法则把征地补偿标准调整为土地补偿费按6－10倍，安置补助费8－12倍，青苗补助费1倍，总计达15－23倍，最高可按30倍计算。

征地成本上升的另一因素是政府各部门的政策性收费。

主要是耕地开垦费。

旧法中规定了一些政策性收费，但对交通建设有政策倾斜，税费“能免则免，不能免则减”，征地包干价大部分用于土地补偿和对农民的安置补助，新法实施耕地占补平衡制度，建设单位征占用土地，除负责土地补偿、安置补助、青苗附着物补偿外，还要求缴纳耕地开垦费。

河南省征收耕地开垦费标准为4000－8000元／亩，若占用耕地属于基本农田，再加收10000－13333元／亩，累计每亩达15000元以上；尚有基本农田占用费、林地恢复费、矿产资源补偿费、水土保持费、文物调查保护费、粮食风险金等。

多项政策性收费相加已超过了对土地本身的补偿。

总体讲，按新法的征地综合单价(征地补偿费+耕地开垦费等政策性收费)每亩约2.0－3.8万元，比旧标准增加了约三倍，每公里高速公路征地补偿价约为200－280万元，约占工程造价6％－12％。

自2007年1月1日起，新批准新增建设用地有偿使用费在原有基础上提高一倍，这无疑将直接抑制扩张用地行为，并进一步加大土地的成本。

2．运行成本上升在直接成本上升的同时，还将带动运行成本如救济成本、冲突成本、维持成本、扶贫成本等的上升。

(1)救济成本。

救济成本是指农民权益受到侵害后，在谈判、上访、诉讼等救济过程中，农民、政府和相关方所花费的成本，包括谈判成本、上访成本、诉讼成本等。

还包括调解人员的工资、农民耗工费和双方获取信息的成本等。

(2)冲突成本。