试论税收执法中存在的问题及对策

《 理论与当代》２００５ 年第 １ 期
工
作
研
试论
究
税收执法中存在的问题及对策
)* +*,-.*/0 李晓平
一、税收执法存在的问题 （一）重实体法，轻程序法的现象还较为普遍 尽管近几年税务机关不断进行法制教育，依法治 税的思想逐步深入到执法者中，但由于税务机关的特 权思想在执法者中一时还难以根除，加之对某些执法 中的违法行为纳税人还没有足够的勇气状告税务机 关，所以客观上给忽视程序法提供了温床。税法中唯 一 的 程 序 法《征 管 法 》和 行 政 程 序 法《行 政 处 罚 法 》在 执 法 过 程 中 被“缩 水 ”，而 对 税 收 实 体 法 如《 营 业 部 税 暂 行 条 例 》、《 增 值 税 暂 行 条 例 》、《 企 业 所 得 税 暂 行 条 例》等就重视得多。因为在执行实体法时，明显的结果 是 增 加 了 税 收 ，是 看 得 见 摸 得 着 的 东 西 ，而 在 执 行 程 序法时对规定应该怎样做并不清楚，有的执法者甚至 认为程序法“碍手碍脚”。具体的表现是重视对纳税人 的 生 产 经 营 场 所 、货 物 、商 品 、账 簿 、银 行 金 融 款 项 的 检查，忽视在实施检查、应该履行哪些程序，告知纳税 人有哪些权利、义务，造成程序违法，使执法的合法性 受到质疑。而根据《征管法》和《行政处罚法》的规定， 程序违法的具体行政行为是无效的。 从法律体系上讲，程序法与实体法任何超越、简化执法程序的行为，都 是违法行为。统计资料表明，!""#年税务行政复议的 维持率为!$%$&，!""!年是!’%(&，维持率不高，说明税 收行政执法行为存在偏差。税务机关败诉的原因之一 就是税收执法人员不按程序办事，不按税法办事，这 不能不引起税务机关的高度重视。 （二）重行政处罚，轻刑事追究的问题时有发生 在税收执法中对违反税法规定，给国家税收利益 造成侵害，情节严重的，除追究纳税人行政责任外，还 应 移 送 司 法 机 关 追 究 刑 事 责 任 ，这 在《 中 华 人 民 共 和 国 刑 法 》第 六 章 危 害 税 收 征 管 罪 和 全 国 人 大《 关 于 惩 治偷税抗税犯罪的补充规定》中有明确规定。对违反 税法的违法行为情节严重构成犯罪者只给予行政处 罚而不追究刑事责任，就不能严厉打击涉税犯罪行
（四）违法行为的性质定性不准确 涉税安全中对违法行为性质的定性其根据是《征 管 法 》中 的 相 关 条 款 ，但 是 由 于 执 法 人 员 对 法 律 的 理 解原因，会出现对违法行为的性质定性不准的情况。 定 性 不 准 ，适 用 的 法 律 条 款 就 会 不 同 ，处 罚 的 标 准 也 会不同，其结果有明显的差别。定性不准，会给税收执 法带来负面影响，执行税法就会出现错误。 上述问题给税收造成了危害，主要有以下几个方 面： #、“依法治税”的思想得不到全面完整准确的实 现 依法治税的核心是法治，而法治的关键在于依法 “治 权 ”、依 法“法 吏 ”，运 用 法 律 手 段 规 范 国 家 机 关 工 作人员的执法行为，杜绝“人治”和权力的异化。因此， 这 些 问 题 的 存 在 导 致 不 能 使“ 依 法 治 税 ”的 思 想 得 到 全面完整准确的实现。 !、税收秩序得不到整治，使税收征管难度加大 虽然税收执法中存在的问题并不是税收秩序混 乱 的 直 接 原 因 ，但 不 可 否 认 ，税 收 执 法 中 存 在 的 问 题 却是整顿和规范税收秩序不力的一个原因。税收执法 是 把 利 剑 ，发 挥 好 这 把 利 剑 的 作 用 ，可 以 打 击 涉 税 违 法行为，震慑犯罪，达到强化税收征管，确保税款及时 足 额 入 库 ；发 挥 得 不 好 ，就 可 能 使 涉 税 违 法 行 为 受 不
通过上述手段对税收执法的全过程进行规范、监 督 、制 约 ，并 建 立 以 内 部 执 法 监 督 为 主 ，舆 论 监 督 、社 会监督、司法监督为补充的监督机制，实现事前、事 中、事后全过程监督。
（三）加强执法业务培训，为严格执法打下牢固基 础
税 收 执 法 ，主 要 是 税 收 业 务 方 面 的 执 法 ，没 有 过 硬的业务技能，就像军人不会使用手中的武器一样必 然打败仗。税务机关必须采用各种方式、多种途径进 行业务强化训练。在目前的情况下，注重对程序法的 培训尤为重要，使程序法与实体法处于相同的法律地 位，彻底改变重实体轻程序的状况。加强对法律法规 的研究和探讨，全面准确地理解法律法规的立法本 意，避免在执法过程中由于对法律法规理解上的误差 导致执法错误。
（作者单位：贵州电大教务处）
责任编辑：郭渐翔
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税收业务的培训主要从以下几个方面入手：一是 上岗前培训。对新上岗人员、岗位轮换人员、因故长期 离岗人员在上岗前都要进行基本业务知识的培训，并 在 执 法 时 做 到 新 老 搭 配 、以 老 带 新 ，使 新 手 通 过 理 论 上 的 学 习 ，实 际 执 法 中 的 实 践 ，初 步 做 到 熟 练 执 法 和 正确执法。二是新颁布法律法规实施前的培训。新颁 布法律法规实施前抓紧时间进行培训，理解法律法规 的 立 法 宗 旨 、重 点 内 容 、具 体 要 求 、注 意 事 项 ，并 进 行 考试，摸拟执法，使执法人员做到先知法后执法，在实 际执法中积累执法经验。三是专项执法行动时突击培 训。针对专项行动中所需运用的法律法规进行突击培 训 ，强 化 业 务 技 能 ，做 到“ 若 欲 善 其 事 ，必 先 利 其 器 ”， 不打无准备之仗，打则必胜。四是通过典型事例和反 面教材进行培训。充分利用税务听证、税收行政复议、 税务行政诉讼等典型事例，利用部分执法错误的反面 教材教育税收执法人员，用别人的教训教育自己，切 实感受执法中正反两方面的体会，做到知法、懂法、守 法，最终正确执法。
管理，减、免、缓税审批，税收保全和强制执行措施的 工 监督。!、税收稽查权，主要是对选案、检查、审理、执行 作 四个工作环节及程序，特别是对检查环节的监督，防 研 止人情选案，选而不查，查而不报，查多报少，涉税犯 究 罪该移送而不移送，追缴滞纳金补税罚款不及时、不 到位等问题的发生。"、税收处罚权，主要是对处罚依 据是否准确，裁定是否适当，程序是否合法进行监督。 防 止 应 罚 不 罚 ，重 责 轻 罚 ，高 定 低 罚 ，以 补 代 罚 ，以 罚 代刑等问题的发生。
为，震慑犯罪，犯罪者有进一步犯罪的可能，进一步扰 乱税收秩序。同时对税务机关而言，有以罚代刑之嫌， 不利于税收事业的健康发展。
（三）在税收执法过程中对违法行为的认定证据 不充分
能否获得充分的证据是办案的关键，有充分的证 据证明纳税人的违法事实成立，即可将涉税案件办成 铁案，使税务机关在行政复议或行政诉讼中立于不败 之地；反之，没有充分的证据，特别是在有证据的前提 下而忽视了收集证据就会使执法人员的劳动付之东 流，在行政复议或行政诉讼中败诉而归。这样会给税 务机关的执法工作带来被动局面。
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《 理论与当代》２００５ 年第 １ 期
到打击，不遵守税法，不服从税收征管的事件增多，漏 征 漏 管 现 象 普 遍 ，从 而 暴 力 抗 税 事 件 时 有 发 生 ，税 务 执法人员被打被伤害甚至献出生命，良好的税收环境 受到破坏。虽然税务机关不断投入人力物力，征管方 式 不 断 更 新 ，但 违 法 行 为 总 是 屡 禁 不 止 ，使 税 收 征 管 的难度加大。
!、直接使税收减少，税负公平原则难以体现 税收秩序的恶化，最终结果就是使税收减少。 "、违反税法的行为得不到有效制止，相同的违法 行为在纳税人中反复出现，使税收秩序恶性循环 税收执法中存在的问题，一个直接的后果就是违 反税法的行为得不到有效制止，相同的违法行为在纳 税人中反复出现。有的纳税人年年被查，年年有偷逃 税 问 题 ，而 且 很 多 是 同 样 的 问 题 ，去 年 有 虚 列 成 本 的 问题，今年还是同样有。 二、强化税收执法的对策思考 （一 ）坚 决 贯 彻 依 法 治 税 、从 严 治 队 的 指 导 思 想 ， 提高行政执法水平 依法治税，必须从严治队。税务机关工作人员是 税收法律法规的具体执行者，队伍素质的高低决定了 执法水平的高低。一是不断进行思想教育，使广大的 税务干部牢固树立为国收税的思想，不能有任何的私 心 杂 念 ，更 不 能 利 用 手 中 的 权 利 谋 取 私 利 ，做 到 公 正 执法。二是不断进行法制教育，反复学习法律知识，逐 步树立法制思想。培养和造就一支“政治合格、业务精 通、作风过硬、纪律严明”的税务干部队伍是预防和解 决税务执法中存在问题的重要保证。 （二）加强制度建设，严防违规执法的事件发生 一是贯彻落实执法责任制，是防止和解决税务执 法中存在问题的重要措施。落实执法责任制，明确岗 位职责，解决我该做什么，我能做什么的问题；健全和 完 善 税 收 业 务 规 程 ，解 决 我 该 怎 样 做 的 问 题 ；严 格 岗 位目标考核，解决我在执法中做得怎么样的问题。二 是贯彻落实执法责任过错追究制，是防止和解决税务 执法中存在问题的重要保证。三是实行“两权”监督， 是防止和解决税务执法过程中存在问题的重要手段。 “两权”监督，即对行使税收执法权和行政管理权进行 有 效 监 督 ，实 现 对 税 收 权 力 运 作 全 过 程 、全 方 位 特 别 是重点岗位、重点环节、重点人员的监督制约，最大限 度地减少税务行政，执法中的随意性。 对 税 收 执 法 权 监 督 的 重 点 ，#、税 收 征 收 权 ，主 要 是 对 税 款 的 征 收 、入 库 、上 缴 、提 退 的 监 督 ，防 止 出 现 应征不征、高开低征、或收人情税、关系税、收过头税。 $、税 收 管 理 权 ，主 要 是 各 种 税 收 票 证 的 管 理 使 用 ，企 业 所 得 税 年 终 汇 算 清 缴 ，纳 税 数 额 核 定 ，停 歇 业 户 的