我国社会保障基金管理与营运模式的思考2

我国社会保障基金管理与营运模式的思考
近年来，媒体多次披露有关地方社会保障基金被违规违法使用，严重地危害了社会保障体系安全有效的运转。

任何一个国家的社会保障，对该国的经济发展、社会稳定和人民的安居乐业都起到不可替代的防护作用，在我国目前贫富差距逐渐扩大的严峻形势下，越来越凸现出社会保障的重要性。

社会保障基金对于社会保障服务而言，犹如血液对于人体，如果血液供应不足，将会导致人体的贫血甚至其它严重后果。

被老百姓俗称作“养命钱”的养老保险基金和被称作“救命钱”由此可见社会保障基金在人们心中的重要程度。

该如何加强社会保险基金的财政监管，保护好老百姓的“养命钱”，已成为刻当前不容缓的一件大事。

一、我国社会保障基金保值增值的迫切需要
首先，社保基金遇到了人口老龄化的挑战。

老龄人口的增加要求巨额养老保险的支付，医疗保险的支付也远远超出中青年和少年人口。

据预测，我国老年人口赡养系数（60及60岁以上人口/15至59岁人口）将由2000年的16.05%上升至2010年的19.19%，到2020年为24.64%（《中国劳动事业发展预测》，王东岩等）。

为应付人口老龄化带来的社会保障基金的巨大支出，必须做好社会保障基金的保值增值工作。

同时，由于社会保障基金缺乏有效的管理和监督，加上社会保障基金财务管理制度、会计核算制度和基金保值增值制度的不健全，导致近年来贪污、挪用社保基金的案件时有发生，社会保障基金流失严重。

在社保基金流失的同时，欠缴情况也十分严重，致使我国社保基金面临巨大的隐形债务。

据《中国养老基金测算与研究》指出，我国个人账户做实，实现积累与社会统筹基金分开管理之后，统筹基金在未来25年间出现收不抵支的情况，年均717亿元，总缺口1.8万亿元。

社会保障基金同时面临着贬值风险。

社保基金是否保值增值，不能简单地用不同时期基金帐面价值增减来衡量，而必须看基金实际价值量的变化，即剔除通货膨胀率后的价值。

如果基金增值水平小于通货膨胀率上涨指数，便意味着基金贬值。

在今后的部分积累筹资模式下，基金的收与支之间的时间跨度将会被拉得更大，基金保值增值将会更艰巨而重要。

改善社保基金的收支状况和避免道德风险造成的流失、保证社保基金的保值增值是我国社会保障制度改革面临的重要问题，在社会主义市场经济条件下，加强社保基金的管理监督是保证社会保障制度健康运行的关键，以下从这两个方面分别进行阐述。

从客观现实来看，我国已经在2000年成为人口老龄化社会，并且下岗和失业人员以及进城农民工的数量逐渐增多；从主观意愿来看，存在着参保主体在缴费中的诈行为、医疗费用的支出难以控制等问题。

上述因素都对社保基金的存量带来了巨大压力，其增值欲望也越来越强烈。

针对这一宏观背景，我们分别从“实行新的社保基金筹资政策”和“尝试新的社保基金投资渠道”这两个方面来探讨这一问题，前者是筹资方式，后者是投资方式。

二、筹资方式：实行新的社保基金筹资政策
（一）开征以社会保障税（或费改税）为主的新税种
我们考虑开征社会保障税（或费改税），这将给社保基金提供巨大而稳定的资金来源。

从理论上分析，首先从经济运行角度来看，社会保障基金是社会生产、社会稳定的必要成本，属于公共物品，因此它的来源最好是通过纳税而不是通过缴费，以
消除“搭便车”行为。

再从法学角度来看，“缴费”是权利，而“纳税”是义务，费改税后，可以纠正人们以往的观念，使人人都把它视作义务而非权利，从而减少和杜绝逃费现象。

在巴西、阿根廷等发展中国家，社会保障税也已经成为第一大税种。

据国际货币基金组织（IMF）统计，目前实行社会保障税的国家已经达到132个。

结合我国的实际情况，借鉴国外相关经验，可以适当考虑增开一小部分税。

（二）打通民间筹资渠道
截至2003年底，我国居民的银行存款已突破人民币11万亿元，占全国75%的人口已经达到小康水平，其中18%的人口已经进入富裕阶层。

由此可见，通过民间筹资来补充医保基金已经有了一定的经济基础。

1、创建并发行“社保国债”债券
国债的特点使得它已经成为城市居民供不应求的最受欢迎投资品种之一，我国的国债发行空间较大，在今后的若干年内，可以在防止通货膨胀的前提下分批增发一定数额的社保国债。

2、创建并发行“社保福利彩票”
随着国民经济的发展，社会财富也在日趋增加。

我国可以借鉴国外相关经验，尝试发行“社保福利彩票”，通过积聚社会闲散资金来筹集社会保障资金。

根据我国已有的福利彩票政策，自2001年开始，国务院将福利彩票发行费用比例从不高于20%下调到不高于15%，公益金比例从不低于30%上调到不低于35%，对于彩票公益金的分配，民政部以福利彩票2000年的实际所得为基数，以后年度公益金超过该基数部分，80%上缴财政部用于支持社会保障基金，其余的20%则划入民政部。

由此可知，改进后的福彩相关政策对于福彩资金的提留而言，已经越来越多，因此，“医保福利彩票”的发行、购买数量大小和由此产生的医保基金增加额呈正相关。

再换一个角度来看，我国的社会保障体系构成中，我国已经成功地发行了诸如“中华风采”以及一些省份的“地方风采”等福利彩票，这种“取之于民，用之于民”的筹资特征符合大众心态，因此，人们已经普遍认同了投资购买福利彩票的想法。

既然社会救济和社会福利可以依靠发行彩票进行筹资，社会保险本身就强调个人需要承担一定责任，因此也可以采用同样的方式进行医保基金的筹资。

3、建立社会保障捐赠基金
从国外的经验来看，许多大机构、大企业和富裕人士每年都会捐赠一笔固定的款项进行慈善活动，以提高其企业及个人的知名度和美誉度。

再看我国，据相关资料记载，《福布斯》中文版日前公布了2005年中国慈善榜，入选的100家国内企业总捐赠额近5亿元人民币，其中来自北京的世纪金源投资集团以8432万元位居榜首，上海的福禧投资控股有限公司以1124万元名列第八，并且，国外的汇丰银行和花旗集团也分别捐赠了2258万元和2043万元。

国内外的捐赠行动，不仅可以增加我国社保基金的存量，又可以提高捐赠企业社会知名度和和捐赠人士的公众美誉度，还可以通过资金的二次分配来调整我国的贫富差距，可谓“一举三得”，因此，政府应该通过地通过舆论力量，大力宣传社保基金对广大人民群众的重要性，以获得更多的捐赠资金。

三、投资方式：尝试新的社保基金投资渠道
社保基金参与资本市场运作的方式还存在一些不足之处。

首先，银行存储和投资国债的收益率均偏低，不能满足弥补社保基金的缺口；其次，金融投资工具的结构失衡，使国债投资成为重中之重，导致政府还款压力过大；再者，由于目前国内股市尚需规范，导致社保基金的投资选择过少。

综上所述，社保基金目前
在资本市场上的运行效率，总体上处于低绩效状态，因此，还可以尝试如下选择。

（一）银行存款和国债投资
银行存款和购买中央政府发行的债券即国债，此项投资有国家信誉作保证，基本没有风险，可以获得无风险报酬率即银行利率和国债利率，符合社保基金安全性第一的特点，理应成为社保基金投资的首要选择。

但是如果考虑到CPI（居民消费价格指数）或通货膨胀率的变化影响，在经济过热的情况下，若其高于无风险报酬率，社保基金有贬值的危险。

银行存款和一级市场国债由全国社会保障基金理事会承销直接运作，其所占全国社保基金总额的比例建议不低于50%。

（二）证券投资基金、股票投资
证券市场是风险较大，而且回报率也可能较高的投资领域。

由于各家上市公司总资产规模、净资产规模、资本结构、效益水平、市盈力差异较大，如何确定投资项目和股票市场的投资组合，成为对基金公司的管理水平，分析判断能力和金融技巧能力的考验。

投资股票市场，既要贯彻保值、增值的原则，也要贯彻谨慎的原则。

由于此种投资风险大，专业性强，全国社会保障基金理事会可委托专业投资管理机构进行投资。

投资比例建议应不高于40%。

（三）企业债券和金融债券
在未来还可以购买企业债券和金融债券，预期回报率较国债和地方债券要高，但企业在市场竞争条件下经营压力较大，投资风险也大。

鉴于我国目前资本市场还不完善，投资比例应不高于10%。

（四）实业投资和股权投资
可投资国资委管辖的中央企业，目前已获批准的国资委管辖的中央企业169户都可以在这个范围里面做实业和股权投资。

还可以投资财政部管辖的金融资产，包括商业银行，还有证券、保险等其他的金融企业。

国家基础设施建设投资和购买地方重点项目债券也是个不错的选择，其项目风险低，有稳定的未来收入现金流，而且项目运行时间长，一般情况下回报率也较高。

但此类投资最大的风险是流通性比债券和股票市场差一些，一旦遭遇通货膨胀、货币贬值，基金的保值、增值可能受到一定的影响。

（五）投资于抵押贷款
抵押贷款是指银行在发放贷款时，要求借款人以自己的资产作为抵押。

一方面，由于借方有财产作为借款抵押，因此风险较小；另一方面，贷款收益相对较高，因此可将其作为医保基金的一种投资选择工具。

在实际操作上，首先，从社保基金投资的社会效益角度出发，应该把关系国计民生的行业和企业作为贷款对象，以保证投资安全和收益的稳定。

再从企业的角度出发，一方面，多年来金融市场的资金短缺，企业难以从银行获得信贷资金；另一方面，随着国家金融体制改革的深化和国企经营机制的转换，国企投资渠道将多样化。

这两方面都为社保基金选择贷款对象提供了标准。

其次，从社保基金的服务属性而言，可以考虑采取如下的抵押贷款方式，例如借给被保险人用于购买住房，同时以所购房产作为抵押。

这样做，不仅可以满足社保基金的保值增值需要，而且可以提高被保险人的购房支付能力。

这对于缓解人们住房的紧张局势、促进住房制度改革以及拉动内需等方面都将发挥重要作用。

（三）投资于不动产
不动产是指土地、住宅、厂房、办公楼等财产。

投资于不动产不仅需要巨额资金，而且其流动性比较差。

但出现通货膨胀时，不动产的货币价格也会随着通货膨胀率的比例增加，因此，在经济膨胀时期，它可以作为达到保值效果的一种投资方
式。

在新加坡，大量公积金投资于机场、港口、通讯、电力等基础设施。

近几年来，尤其是随着西部大开发的进行，我国通过发行国债借入的资金，大部分都用来投资到基础设施建设上，但限于国力，仍然不能全部缓解发展经济的障碍。

医保基金如果能参与投资基础设施建设，就可在一定程度上帮助缓解该瓶颈限制，促进国家经济更快发展，同时也可使自身保值增值。

投资不动产的收益也主要来自两个方面，一是通过出租获取租金，二是获取买卖不动产时的增额价差。

联系目前我国职工住房紧张和住房制度改革的紧迫性和长期性，我国社保基金对不动产的投资时，一方面可以以住宅建设为主，在取得适当收益的前提下，将住宅出售或出租给被保险人。

另一方面, 由于电力、石化、交通等国家基础设施建设项目风险小，有稳定的未来收入现金流，而且这些项目一般回报率较高，并且具有巨大的增长潜力，因此也可作为投资对象。

另外，优势产业也可作为我国的不动产投资对象。

一方面，可使社保基金获得稳定安全的收益，另一方面，优势产业也急需大量资金来支持和壮大自身的发展。

因此，对社保基金和投资接受方而言，是一个双赢的投资行为，即“占优博弈”。

（四）海外投资
90年代初以来，社保基金运营国际化的趋势愈演愈烈，投向海外证券市场的比例不断上升，各国也纷纷放宽社保基金投资海外证券的比例限制，澳大利亚、比利时、加拿大、法国、德国、香港、爱尔兰、日本、荷兰、新西兰、挪威、瑞士、英国、美国的海外投资占本国社保基金的比例分别为16.05%、.29.53%、9.07%、5%、2.5%、60.08%、34.69%、14.01%、17.12%、34.27%、5.79%、6%、26.06%和4.33%。

社会保障制度完善的发达国家社保基金海外投资的实践说明了必须进行海外投资，进行全球化投资组合管理，一方面可以充分利用全球证券市场的资源，另一方面可以充分分散风险，规避国内股市变动对全国社保基金的冲击。

（五）其他形式的投资方式
随着国外的各种金融衍生工具不断推陈出新，我国社保基金的投资方式也要随之不断进行调整，在时机成熟时可以推出更多的金融投资工具，例如，投资于回购协议（笔者认为，在具体操作上有点类似于买卖期货），并充分运用投资组合理论、套利定价理论等投资理念
四、总结
综上所述，针对我国实际情况，分别从“筹资”和“投资”两个角度各提出几点建议，希望在确保社保基金低风险的情况下，能够实现较高的回报率。