我国城市化成本的分析与测算

我国城市化成本的分析与测算作者：杜帼男蔡继明来源：《中州学刊》2014年第10期摘要：城市化问题是中国当前经济社会发展面临的最重大的问题之一，合理推进城市化发展进程对促进中国经济增长、提高人民生活水平等具有重要的作用。

城市化发展进程与城市的承载能力相关，准确度量城市化成本是制定城市化发展战略和选择城市化发展模式的重要依据。

中国的城市化成本就是公共服务均等化的成本，即每增加一名农村迁移人口，政府公共服务支出所增加的费用。

城市公共服务支出主要由三项内容组成：社会保障支出、保障性安居工程支出以及教育支出，经测算，2012年中国城市化人均成本为16859.3元。

关键词：城市化成本；公共服务均等化；农民工市民化中图分类号：F291.1文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）10-0033-06改革开放30多年来，我国城市化进程逐步推进。

1978年到2011年，城市数量由193个增加到658个，建制镇由2173个增加到19881个，市镇常住总人口由5765万人上升至69079万人，占全国总人口的比重由10.64%提高到51.27%①。

由于我国城市化水平采用城市常住人口占总人口的比重表示，而常住人口存在着大量的农村转移人口，他们虽然在城市就业、居住，但户籍仍然滞留在农村。

由于“二元户籍制度”的存在，城市的公共服务大多与城市户籍相捆绑，使这部分农村转移人口无法享受城市的相关服务与福利。

城市化的真正意义在于实现公共服务均等化，2012年国务院《政府工作报告》已经指出，“中国未来的城市化方向是推进农民工市民化，逐步将城镇基本公共服务覆盖到农民工”。

因此，今后城市化的推进首先要确定城市化的相关成本，按照城市提供公共服务的能力合理确定城市化水平，从而健康、有序地推进城市化发展。

一、城市化概念的界定从1867年的第一本城市化著作——Serda的《城镇化基本原理》一书开始，城市化研究至今已走过了近150个年头。

但遗憾的是，关于城市化的概念至今仍未形成一个统一的理解。

（一）现有的城市化定义城市化是一个长期的、复杂的社会发展过程，不同学科均对其有着不同的理解。

人口学从人口流动的角度定义城市化，将其理解为城市人口比重增加的过程。

赫茨勒（1963）认为城市化是“人口从乡村流入城市的过程，最终导致人口在城市集中”，Wilson （1985）在《人口学词典》中将城市化定义为，“居住在城市中的人口比重上升的现象”。

社会学将城市化理解为其带来的多方面的社会转变，Wirth（1938）认为“城市化是农村生活方式向城市生活方式发展转变的全过程，具体包括人类文化教育、价值观念、生活方式、宗教信仰等多方面的改变”，孟德斯拉（1991）指出“城市化是生活方式的变化，使农村人享受了城市人的舒适生活”。

经济学聚焦于产业转型，Hauser和Schnore（1965）将城市化定义为“社会经济结构转换的过程，即农业向第二、第三产业转换，尤其要重视生产蔡继明，男，清华大学政治经济学研究中心主任，教授，博士生导师（北京100083）。

要素（资本、劳动力等）流动在城市化过程中的作用”。

地理学着重分析城市化带来的地域变化，山鹿城次（1986）指出“城市化就是原有城市、街道、地区的再组织、再开发，从而使城市地域扩大，并产生了城市关系的形成和变化”。

有学者认为，单一学科对城市化的理解只着眼于单一角度，应赋予城市化更全面、多角度的定义，许学强（1988）采用罗西在社会科学词典中对于城市化的论述，“城市化包含四个层次：一是城市对农村影响的传播过程；二是农村人口逐步接受城市文化的过程；三是人口集中的过程，包括集中区域的增加和每个集中区域的扩大；四是城市人口占总人口比例的提高过程”。

沃纳·赫希（1990）从城市化的动态变化过程来阐述其内涵，他认为“城市化是从人口稀疏、空间分布均匀、劳动强度大且个人分散为特征的农村经济转变为与其对立的经济过程和方式为特征的城市经济的变化过程”。

由于中国的城镇设置基于行政审批，也有学者（杨重光和刘维新，1986；郭书田和刘纯彬，1990）将城镇数量这一变化纳入城市化的定义之中，认为“城市化以人口向城市集中为基本特征，这种集中不仅包括人口规模的扩大还包括了城镇数量的增加”。

城市化的准确定义是城市化研究的起点和基础，不同学科采用不同的分析视角。

人口学从城市化的起源与本质入手，将城市化锁定为人口迁移的过程；社会学着重研究城市化的社会效应，人类文化教育、价值观念、生活方式、宗教信仰等多方面的改变均为人口转移后融入城市生活的自然转变，不应将其定义为城市化本身；而经济学将城市化理解为社会经济结构的转变，混淆了城市化的本质与现象，农业向第二、第三产业的转化是农村人口转移到城市后其就业方式改变的必然现象；而综合观点则是对各学科的总括，并不具有自身的独特理解。

（二）本文对于城市化的定义人口是城市存在的必要基础，城市是人口聚集的表现形式，城市的变化是伴随着人口的变化而产生的。

产业划分、空间利用、职业特征等都是由于人口聚集而自然引发的结果，以人口聚集为基本前提。

因此，城市化的定义应以人口为重点。

随着社会经济的发展以及劳动生产率的不断提高，农村产生了大量剩余劳动力。

与此同时，城市二三产业崛起，提供了大量的就业岗位，使农村人口开始向城市迁移，由此产生了城市化现象。

城市拥有着先进的公共设施，包括便利的交通、整洁的环境、高水平的医疗和教育条件等等，对于城市居民生活品质和收入水平的追求，使得人口迁移数量不断升高。

随着农村人口迁移规模的不断扩大，人口结构产生了巨大的变化，农村人口比重不断缩小，城市人口比重不断升高，最终导致了人口在城市的集中。

综上所述，城市化的起源是农村人口向城市迁移，动力是农村人口对于城市居民生活品质和收入水平的追求，即农村居民市民化的追求，最终的结果则是人口在城市的集中。

因此，城市化的定义必须包含其起源、动力及结果，缺一不可。

因此，我们在本文中将城市化定义为：“农村人口向城市不断迁移和集中的过程，即农村居民的市民化。

”二、城市公共服务的户籍差异二元户籍制度是中国特有的一种人口管理制度，旨在控制农村人口向城市转移以及由此带来的城市人口规模的增长。

随着中国工业化、现代化的逐步推进，大量人口从农村流向城市，但受到现行户籍制度的制约，迁移人口完成了地域的转移却未能实现身份的转变，他们长期在城市生活、工作，却无法真正在城市定居，在社会保障、住房等诸多方面尚不能享受与城市户籍居民同等的待遇。

（一）二元户籍制度1958年，《中华人民共和国户口登记条例》颁布，这标志着中国限制人口流动的户籍制度正式以立法的形式被确定下来。

1961年，公安部改变以往的人口统计指标，第一次明确将中国居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同性质的户籍。

20世纪60年代至改革开放前，在计划经济的背景下，中国严格限制户口迁移行为，先后发布了《关于处理户口迁移问题的通知》、《关于加强户口管理工作的意见》、《关于处理户口迁移的规定》等多个文件控制农村人口迁入城市。

第四届全国人大第一次会议将《宪法》中关于“中华人民共和国居民有居住和迁徙自由”的条文删除。

同时，公安部向各级政府机关下达了严格的农转非指标，即“每年批准从农村嵌入市镇和转为非农业人口职工家属人数，不得超过农业人口数的千分之一点五”（殷志静、郁奇虹，1996）。

1978年，党的十一届三中全会召开，对于户口迁移的限制逐步松动。

1984年，《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》、《关于农民进集镇落户问题的通知》两个文件的发布，首次打破了农村居民到城市落户的限制。

1995年，国务院颁发《关于指导小城镇综合改革试点的意见》，户籍制度改革走上轨道。

在市场经济的背景下，允许人口的自由流动是发展经济的必要条件，1997年，《关于小城镇户籍制度改革试点方案》明确规定“具备条件的农村人口可以办理城镇常住户口”，户籍制度改革正式开始。

中国的户籍制度改革在小城镇取得了十分显著的成果，规定“在小城镇有合法固定住所、固定职业或生活来源的农民，均可自愿转为城镇户口，并在子女入学、参军、就业等方面享受城镇居民同等待遇。

”②但在由小城市向大城市逐步推进的过程中仍然阻碍重重，由于受到公共服务与公共资源的限制，大城市的户籍制度始终未全面放开，并逐步从紧，2013年党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，虽然强调要加快户籍制度改革进程，但对于不同规模城市的户籍放开程度做出了明确的区分，“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”。

（二）城市公共服务的户籍差异公共服务是指通过政府权力介入或公共资源投入满足公民的生存、生活、发展等社会性直接需求所提供的服务。

具体来说，城市公共服务包括社会保障、住房、教育等。

1.社会保障的户籍差异中国的社会保障制度主要是针对城镇人口设计实施的，对其采取强制性社会保险政策，并辅助各种社会福利、社会救助和社会优抚待遇，但对进城农民工的社会保障制度没有采取任何强制措施。

2011年，雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别为13.9%、23.6%、16.7%、8%、5.6%，除工伤保险外，农民工在社会保险其他项目的参保率均不到20%（国家统计局，2012）。

2010年，农民工平均参加社会保险率为17.7%，而非农业人口平均参加社会保险率为33.3%，相差15.6%。

以城市户籍为基准，农业人口的社会保险覆盖率至只达到了其53.15%的水平（国家人口和计划生育委员会，2011）。

目前，中国农村务工人员大多是青壮年劳动力，尚不存在看病及养老等问题，所以没有主动参加社会保险。

而有些用工单位出于自身利益考虑，不愿同员工签订劳动合同，以免除其为雇员缴纳社会保险的义务，这些都导致流动人口的社会保险覆盖率水平长年处于较低水平。

2.住房的户籍差异住房是成家立业的根本，近年来，大中城市房价飙涨，不仅提高了人们的生活成本，还大大降低了人们生活的幸福指数，而农村流动人口的情况则更为突出。

中国外来农民工的主要住房来源是单位提供的免费集体住房，居住条件较差，而城市户籍人口中则有将近一半已经购买了商品房或得到保障房。

2011年，农村户籍流动人口在制造业和服务业就业的比例分别高达36.5%和39.8%，这些行业工资标准较低，且计酬方式多不规范。

艰苦的经济条件导致农村务工人员无法承受城市的高房价，无法靠购房商品房来解决居住问题。

对于保障性住房，户籍条件就如同一道鸿沟把流动人口排挤在政策之外：《北京市限价商品住房管理办法（试行）》规定：“限价商品住房供应对象为本市中等收入住房困难的城镇居民家庭、征地拆迁过程中涉及的农民家庭及市政府规定的其他家庭，申请人须具有本市户口。