小微信贷尽职免责问题研究

陈雪红1，程子圻2
（1.北京信息科技大学经济管理学院，北京100192；2.南开大学物理学院，天津300071）摘要：小微企业已成为我国经济发展的一支重要力量，其面临的“融资难”“融资贵”问题仍亟待解决。

虽然尽职免责制度在我国商业银行实施数年后取得了一些成效，但依然存在不少问题。

在分析我国小微信贷和尽职免责现状基础上，探究小微信贷尽职免责存在的问题和原因，并提出相应的对策与解决办法。

关键词：小微信贷；尽职免责；风险容忍度文章编号：1003-4625（2019）07-0034-05中图分类号：F832.33文献标识码：A 小微信贷尽职免责问题研究
收稿日期：2019-03-22
作者简介：陈雪红（1972—），女，重庆璧山人，硕士，讲师，研究方向：普惠金融；程子圻（1997—），男，北京朝阳区人，本科，研究方向：科技金融。

一、尽职免责的理论溯源（一）尽职免责的界定尽职（due diligence ），即“恪尽职守”或“谨慎处理”，是指银行信贷人员在其工作职责范围内应尽其所能完成任务；此处的“尽其所能”不是指百分之百或超水平发挥，而是只需尽到一个“合理的”“谨慎的”人应尽的注意义务。

尽职免责是指只要信贷人员尽职就能免责，它包含三层意思：第一，负责需要明责；第二，尽职方可免责；第三，未尽职必须追责。

此外，未尽职行为包括两类，即失职（应做、能做而不做的消极不作为）和渎职（不应做、不允许做而偏要做的主观故意行为）。

（二）尽职免责的理论溯源
尽职这一概念可追溯到罗马法中的勤谨注意义务。

这一义务分为两种情况：一是普通人在管理其事务中应持有的勤谨注意义务；二是“善良家父”在管理事务时应尽的勤谨注意义务。

前者采用具体的主观标准，要求行为人必须以管理自身事务时所具有的勤勉程度去管理事务；后者从客观抽象标准出发，一方面要求行为人在行事时诚实勤勉、谨慎尽职，运用自己的能力与经验去完成任务；另一方面并不要求行为人达到完美无瑕的勤谨程度，只需较好地满足上述要求即可。

鉴于小微信贷特点，信贷人员应适用“善良家父”勤谨注意义务的标准。

此外，由于小微信贷业务的风险发生更频繁、情况更复杂，面临的“道德风险”和“逆向选择”更多，在客观存在的各种风险面前最重要的是小微信贷人员是否“尽责”。

只要小微信贷员尽职尽责，即便遇到了市场风险、行业风险或不可
控因素造成不良，应予免责。

二、我国小微信贷尽职免责实施现状小微企业是小型企业、微型企业、家庭作坊式企业、个体工商户的统称。

小微信贷就是指对上述企业的贷款业务，按照人行MPA 口径的普惠贷款标准指单户授信在500万元以下的贷款。

目前，我国小微信贷机构主要有国有大型商业银行、地区性中小银行、非存款类放贷机构、互联网金融机构和国家政策性金融机构。

（一）我国小微企业信贷现状1.出台多项政策，加大小微信贷支持2005年，国务院颁布《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，明确要求商业性金融机构和政策性银行加大对小微企业的信贷支持。

随后，银监会出台《银行开展小企业贷款业务指导意见》加以落实。

进入21世纪，中央和各部委陆续出台了一系列促进小微企业发展的方针政策（见表1）。

2.设立普惠金融事业部，拓宽小微信贷覆盖面目前，我国大多数银行都设立了专门部门或专营机构，开办小微企业贷款业务。

例如，中农工建交五家大型银行在总行和所有一级分行均成立了普惠金融事业部，股份制银行共设立了5147家小微支行和社区支行。

这些小微信贷部门将业务触角延伸到社区和县乡，大大地拓展了小微金融服务的覆盖面。

3.增加小微信贷规模，提升信贷服务效率和质量近年来，我国银行小微信贷部门不断改革和创新贷款模式和服务方式，例如采用“信贷工厂”和“数据化风控”模式缩短审批时间，实行贷款“年审制”和
循环授信显著提升用款效率，手机银行“一站式”服务方便小微借款者。

2018年年底，全国小微企业贷款余额为33.49万亿元，占比23.81%，其中普惠型小微企业贷款余额为9.36万亿元，同比增长21.79%，高出其他贷款9.2个百分点；贷款户数1723.23万户，同比增长26.41%。

2018年第四季度，普惠型小微企业贷款平均利率为7.02%，与第一季度相比下降0.8个百分点。

（二）我国小微信贷尽职免责实施现状
1.陆续出台与尽职免责有关的法律法规
2006年，银监会出台《商业银行小企业授信工作尽职指引(试行)》要求银行建立尽职免责制度。

此后，“尽职免责”的概念多次被监管部门提及（见表1）。

作为主要的监管部门，银监会陆续出台了与授信业务相关的指引、管理办法和通知（见表2）。

这些法律法规从贷款业务全流程对业务办理、从业人员、管理者和金融机构进行规范，为建立和落实小微信贷尽职免责制度提供了制度保障。

2.我国银行基本建立尽职免责制度，并付诸实施
目前，多家银行已建立小微信贷尽职免责制度和容错纠错机制，从小微信贷业务所涉及的营销、申请、调查、审批、贷款发放和贷后管理等环节确立了工作职责和尽职要求。

成立尽职评议委员会，由行长和监事长分别担任主任委员和副主任委员，信贷、财务、风险合规、稽核、人事纪检等部门工作人员担任委员，对本级信贷人员的尽职情况进行调查并评议。

建立听证问责制度，由支行主要领导、信贷部、合规部等部门人员组成问责委员会，对责任部门和责任人的尽职或失职情况进行论证，做出免责或问责决定。

表1小微企业信贷支持的相关政策（2009—2019年）
年份2009 2010
2011
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
2019
制订部门
银监会、全国总工会
一行三会
银监会
国务院
国务院办公厅
银监会
银监会
银监会
银监会、科技部、
中国人民银行
全国人大
银监会
中国人民银行、银保监
会、证监会、国家发改
委、财政部
银监会办公厅
中共中央和
国务院办公厅
银保监会办公厅
银保监会
银保监会
法规名称
《关于开展工会创业小额贷款试点工作的通知》
《关于进一步做好中小企业金融服务工作的若干意见》
《关于支持商业银行进一步改进小企业金融服务的通知》
《关于支持商业银行进一步改进小型微型企业金融服务
的补充通知》
《关于进一步支持小型微型企业健康发展的意见》
《关于金融支持小微企业发展的实施意见》
《关于进一步做好小微企业金融服务工作的指导意见》
《关于完善和创新小微企业贷款服务提高小微企业金
融服务水平的通知》
《关于2015年小微企业金融服务工作的指导意见》
《关于银行业进一步做好服务实体经济发展工作的指导
意见》
《关于支持银行业金融机构加大创新力度开展科创企业
投贷联动试点的指导意见》
《中华人民共和国中小企业促进法》
《关于提升银行业服务实体经济质效的指导意见》
《关于进一步深化小微企业金融服务的意见》
《关于2018年推动银行业小微企业金融服务高质量发
展的通知》
《关于加强金融服务民营企业的若干意见》
《关于促进中小企业健康发展的指导意见》
《关于推进农村商业银行坚守定位强化治理提升金融
服务能力的意见》
《关于进一步加强金融服务民营企业有关工作的通知》
《关于2019年进一步提升小微企业金融服务质效的通
知》
尽职免责
制定尽职免责机制
制定尽职免责办法
落实尽职免责
完善信贷尽职免责机制
落实授信尽职免责制度
深化落实尽职免责办法
落实尽职免责制度
建立健全尽职免责机制
细化小微企业贷款不良容忍度
管理，完善授信尽职免责规定
建立健全具有可操作性的尽职
免责和容错纠错机制
尽快建立健全尽职免责和容错
纠错机制
将落实尽职免责与不良容忍制
度有机结合
从多家银行的实践来看，小微信贷尽职免责主要包括三类情况：一是授信人员合规尽职，因政策风险和市场风险导致信贷资产质量恶化形成不良的；二是因突发事件和自然风险成为不良的；三是有充分证据表明依规办事、合规操作、勤勉尽职的。

三、我国小微信贷实施尽职免责存在的问题及原因分析
小微信贷尽职免责实施后取得了初步成效，在一定程度上增强了小微信贷人员的积极性，但仍存在这样或那样的一些问题。

（一）我国小微信贷实施尽职免责存在的问题
1.不良问责频繁，追责力度加大
为了规范贷款行为，强化贷款责任管理，防范和化解信贷风险，我国商业银行和各类放贷机构纷纷建立贷款终身追责制。

由于小微企业平均生命周期短、实力弱、抵押资产不足、管理不规范等原因，导致小微企业融资难、银行小微信贷风险高，不良事件频发。

出于审慎经营原则和绩效考核需要，银行对出现不良的小微信贷责任追究严格，追责力度大[1]。

2018年6月，金融时报对江苏如东农商行不良贷款追责进行报道，该行自2014年以来新增572笔不良贷款所涉的886人次中，责任认定431笔，尽职免责仅有60人次，占比6.77%。

2.经济下行压力，免责成本高昂
现阶段国内外形势的变化，我国实体经济下行压力增大，多项宏观经济数据创出新低，经济活力不
表2与尽职免责相关的法律法规
法律法规类型
第一类：与授信相关的法律
第二类：与授信相关的法规
第三类：信贷人员行为规范
第四类：与授信相关的部门通知
法律法规名称
《中华人民共和国商业银行法》
《中华人民共和国银行业监督管理法》
《贷款通则》
《商业银行授信工作尽职指引》
《商业银行小企业授信工作尽职指引》
《关于进一步加强商业银行小微企业授信尽职免责工
作的通知》
《流动资金贷款管理暂行办法》《个人贷款管理暂行办
法》《固定资产贷款管理暂行办法》等授信业务管理办
法
《银行业金融机构从业人员职业行为指引》
《银行业金融机构从业人员职业操守指引》
《银行业金融机构董事（理事）和高级管理人员任职资
格管理办法》
《中国银监会办公厅关于进一步加强银行业务和员工
行为管理的通知》
《银行业金融机构从业人员行为管理指引》
《中国银监会办公厅关于进一步加强信贷管理的通
知》《中国银行业监督管理委员会办公厅关于加强信
贷管理严禁违规放贷的通知》《中国银监会关于进一
步加强信用风险管理的通知》等
实施时间
2015-10-01
2007-01-01
1996-08-01
2004-07-16
2006-9-26
2016-12-30
2010-02-12
2010-02-12
2009-10-23
2008-9-22
2009-02-05
2013-12-08
2014-03-15
2018-03-20
2009-06-08
2014-02-19
2016-09-14
主要条款
贷款和其他业务的基本规则（第4章）
审慎经营原则（第21、37、46、48条）
对贷款业务全方面的规范（1-12章）
规范授信管理、明确授信工作尽职要求
（1-7章、附录）
规范小企业授信管理、明确授信工作尽
职要求（1-7章、附录）
加强小微企业授信尽职免责工作（第5
部分）
规范金融机构各种贷款业务、风险管理
和内部控制
规范银行从业人员职务行为（1-5章）
规范银行从业人员职业操守（1-14条）
完善银行高级管理人员任职资格管理
（1-8章）
强化银行员工行为管理（第2部分）
督促银行业金融机构加强从业人员行
为管理（1-4章）
促进银行业金融机构加强信贷管理、有
效防范金融风险
足，市场预期低迷。

小微企业经营的外部风险加剧，小微信贷免责成本不断上升，无形中会加大银行的负担，降低银行发放小微信贷和实施尽职免责的动力。

3.标准不统一，制度执行难
一是在经济周期不同阶段，银行小微信贷的不良标准不统一。

经济繁荣时对不良的容忍多，追责少；经济衰退时对不良的容忍少，追责多[2]。

二是不同层级的法律法规对尽职和不尽职的标准有冲突，例如《商业银行法》和《贷款通则》中关于“违法发放贷款罪”的认定标准要远远地大于银行的标准，造成银行判定员工免责而司法追责的情况[3]。

三是放贷机构在制定操作细则时，对尽职标准的界定和理解主观性较强，执行时松紧尺度不一，导致“同案不同罚”[4]。

四是一些银行出台新的尽职免责规定，存在“溯及过往”情况，造成应免责的被问责。

4.尽职标准笼统，免责难以落地
根据国家法律法规要求，我国的商业银行普遍制定了小微信贷尽职免责实施细则，对尽职标准、免责和追责情形进行界定。

但由于这些细则适用全行，未能充分反映各地小微信贷特点，适应性不强。

部分银行认定标准不够清晰，例如“无主观过错、恪尽职守、尽职尽责”，或“因缺乏经验、先行先试出现探索性失误或偏差的可以容错”等用词模糊，可操作性不强，使免责制度流于形式[3]。

（二）原因分析
1.中国文化中的无限追责意识导致有限追责难
我国古代建立在血缘、地域和身份基础上的“连坐”“保甲”等制度，曾经是少数人在有限的信息约束下控制大国家的一种有效手段。

但是，这种无限追责制，将责任无限化、扩大化和连带化的倾向与现代文明和市场经济是相悖的。

现代经济社会中，作为无限责任原则进化的产物—有限责任的企业形态占据着绝对重要地位。

小微信贷尽职免责属于有限追责范畴，中国文化中沉淀了几千年的无限追责思想导致银行在实践中不愿意或回避有限追责。

2.科层制结构下“部门墙”和“隔热层”造成责任不清
因经营的特殊性，商业银行对其业务的规范、合规和流程有较高的要求，我国商业银行普遍采用科层制的组织结构。

在这一结构下，银行建立了严格的规章制度，员工实行精细化分工，权力依职能和职位分层，形成控制和监督的“链条”。

一般来说，科层制组织中的每个层级都有明确的责权利，并向上级负责。

但在实际运作中，可能会出现两种低效率情况：第一，不同部门之间对“交叉职责”互相推诿，出现厚厚的“部门墙”和“高管墙”；第二，上级不放权，下级“早请示、晚汇报”消极应付，既能撇清责任又可揽功，或下级“越厨代庖”超授权谋私利，形成上下级之间的“隔热层”。

“部门墙”和“隔热层”使银行的责权利从“分得清楚”到“分不清楚”，产生“大企业病”，使银行效率低下、内耗严重。

3.顺周期特点和市场化选择促使银行必须追责
小微信贷呈顺周期特点，即经济形势向好，货币政策宽松，小微信贷风险较小，贷款额和户数增长，不良贷款容忍度高，追责力度小；反之，经济下行，小微信贷风险容易集中爆发，银行对不良贷款的容忍度偏低，追责力度就大。

由于小微信贷“短、小、频、急、散”的特点，再加上其在融资市场上天然的劣势，从盈利性和安全性考虑银行不愿意贷给小微企业，这是银行的一种本能选择。

即便在政策要求下，银行信贷向小微企业倾斜，但在较高风险防范和审慎经营要求下，尤其是在宏观经济形势不佳、不良贷款攀升的大环境中，银行的追责尺度必然加大。

4.不同效力和适应性的法律法规带来免责追责冲突
尽职免责法律法规的生效时间和效力不同，一般来说法律的制定时间早、效力强，监管部门规章制度颁布时间晚、效力次之，银行实施细则制订时间最晚、效力最弱。

从适应性来说，由于法律制订和修订的时间长、程序复杂，其适应性最差，银行的实施细则最新、最具体、最灵活，适应性最强。

因此，不同效力和适应性的小微信贷尽职免责法律法规之间存在冲突和矛盾是必然的。

四、小微信贷尽职减责或免责的实施建议
（一）实施小微信贷尽职免责应坚持的原则
一是坚持制度约束与合规教育相结合的原则，即建立健全小微信贷尽职免责相关法律法规和实施细则，作为尽职奖励、失职渎职追责的制度依据；大力开展合规教育与培训，提升员工合规意识，培育浓厚的合规文化氛围。

二是坚持适应性与实操性相结合的原则，即尽职免责制度设计既要反映小微信贷的最新变化和宏观经济形势的发展要求，又要保持适度的稳定性；还要明确具体原则，细化信贷工作规范和免责追责情形，增强可操作性。

三是坚持总行统领与一线践行相结合的原则，即总行制订实施细则，各分支行或小微信贷部门结
合所在地区、服务行业和对象的特点制订“行动计划”，真正让尽职免责制度落到实处。

（二）实施建议
第一，要厘清权责，明确底线。

小微信贷从受理到发放须经过几十个环节，涉及前台、中台和后台数十名人员，办贷流程上任何一个环节的未尽责都可能带来风险。

因此，梳理小微信贷流程，出台小微信贷“正面清单”，有助于厘清流程上每个岗位的责权，明确每个人尽职达标底线[5]。

这里可借鉴美国大型商业银行“全流程标准化信贷管理”经验，构建“M个维度”“N个流程环节”的小微信贷标准化管理系统，明确操作流程和每个环节的具体要求，包括时效和质量要求，以及尽职的“合理”和“谨慎”尺度[6]。

在对各个环节的责权划分时，要遵循“因地制宜、科学合理、统筹兼顾、瞻前顾后、体系流畅、便捷高效”的原则，防止“部门墙”和“隔热层”现象，做到既准确追责又高效。

此外，还应成立系统之外的预警、补救、检查和系统更新小组，规避系统本身蕴藏的风险。

第二，细化追责标准，激发放贷动力。

对本行小微不良贷款责任进行统计与分类，制定本行小微信贷尽职免责“负面清单”，清单之外的行为都可认定为尽职，即可免责。

追责标准要本着“科学”“客观”原则，既能督促员工尽其所能，又留有余地允许员工试错纠错。

追责标准还要尽量做到“透明、清晰”“可量化、可考核”。

为了激发小微信贷员原动力，建议对“不良率在平均水平3个百分点以内、贷后3年仍生存的小微企业”贷款，若信贷员没有明显过错可以免责。

第三，建立和完善尽职评价和上诉机制。

将小微信贷尽职评价纳入业务水平和绩效考核体系，对尽职行为予以奖励，对失职行为根据严重程度采取不同的行内处罚，对渎职行为要坚决予以打击，严重的要追究刑事责任。

银行根据规模设立不同层级的小微贷款追责委员会，各追责委员会实行“一把手”负责制，专门负责小微贷款责任追究工作。

对于有异议的案件，允许被处罚人员提出复议或上诉，保证小微贷款责任追究的公开、公正和公平。

第四，大力发展金融科技，降低小微信贷风险。

建立在互联网、大数据、人工智能、云计算等基础之上的金融科技能有效识别小微企业金融需求，实现信贷服务供给与需求的精准匹配；能建立“快、准、狠”的风控管理体系，降低不良贷款比率。

小微企业“全流程标准化信贷管理系统”应及时反映大数据和AI技术等金融科技的运用和发展。

第五，加强尽职免责的法律法规建设。

制定尽
职免责法律法规涉及的部门如全国人大、央行、银保监会等，要开展调研，对其不适应小微信贷发展的条款和规定进行修订，对与上一级法规相背离的条款和规定予以纠正，构建一个系统、全面、科学的小微信贷尽职免责法律法规制度体系。

第六，大力加强小微信贷尽职免责的环境建设。

提高小微信贷市场专业化分工水平，让中小银行、城市和农村商业银行、小贷公司、村镇银行、资金互助社等金融机构成为主体，提供高质量、有特色、个性化的小微金融服务。

全方位、多元化地为小微信贷机构增加资金供给，例如补充资本金，提供再贴现再贷款，发行小微金融债券，采用逆周期监管、定向降准、税收优惠政策，在不良拨备核销与处置、考核指标等方面向小微金融机构倾斜等。

从国家层面来推动和实施中小企业信用体系建设，多渠道采集信息（包括企业的身份信息、能力信息、金融信息、社会行为信息等），扩大和丰富企业信用档案；打破各部门和商业机构的信息孤岛，建立信用信息共享机制。

大力发展小微企业信用中介机构，发挥其在信用担保、评级和调查中的作用；国家出资设立小微企业担保基金，收取较低费率，为小微企业提供增信服务。

建立和完善小微信贷风险补偿和分担机制，各级政府应设立小微贷款奖励基金、风险补偿基金，制定奖励和补偿标准，对达标的小微信贷机构进行奖励和补偿；积极发展小微企业信用保险、保证保险等新型保险产品，降低小微信贷风险，解决小微信贷机构的后顾之忧。

参考文献：
[1]中国人民银行芜湖市中心支行课题组.银行业尽职免责制度实施现状及问题研究：以芜湖市为例[J].金融纵横，2016（12）：74-77.
[2]赵景兰.银行信贷“尽职免责”情况的调查与思考：以某省银行业情况为例[J].北方金融，2018（12）：11-14.
[3]李玉敏.小微企业的问题贷款，“尽职免责”谁说了算？[N].21世纪经济报道，2019-03-21（10）.
[4]闫宁锋.基层行不良贷款问责难点及对策[J].农业发展与金融，2018（5）：61-62.
[5]魏国雄.风险管理的尽职免责[J].中国金融，2015（14）：31-33.
[6]农发行赴美国伊利诺伊大学培训班课题组.加强信贷全流程标准化管理的外部启示[J].农业发展与金融，2018（10）：84-87.
（责任编辑：王淑云）。