建立现代海关制度迎接21世纪挑战_省略_作中_六要_与_六变_的机制问题_陶明

)))试论中国海关运作中/六要0与/六变0的机制问题建立现代海关制度迎接21世纪挑战o陶明许多来华投资的外商都把海关问题视为最敏感的问题之一。

产生这一问题的原因,是由于长期以来外商对中国海关的运作机制缺乏足够的了解和认识。

本文从外商的角度,针对改革开放以来中国海关是如何根据外商提出的改善投资环境的要求,对僵化的海关体制、单一的监管模式和滞后的海关立法等方面进行改革的情况,谈点个人的认识。

概括地讲,就是/六要0与/六变0和/一个结论0。

一、/六要0与/六变0一要强化服务职能)))变海关方针从/防范为主0转向/促进为主0改革开放以后,随着外资的大量涌入,可以说,中国面临的国内外形势发生了根本的变化。

显然,沿袭以往/防范为主0的倾向已不合时宜。

为了扭转吸引外资的滑坡局面,加快对外开放步伐,海关总署于1986年正式提出了/促进为主0的方针,将工作重点放在促进外商投资,帮助三资企业落实各项优惠政策,简化通关程序,提高服务质量上来。

海关面向地方和企业做了大量的促进工作,其中强化服务职能就是一个重要的方面。

过去海关行使的是守门人的监管职能,其服务职能未能得到体现。

纵观发达国家如美国、欧盟海关都非常重视强化服务职能,为此,中国近年来也形成了海关与企业的双向联系,即企业上门找海关,海关上门为企业服务。

形式多种多样,如深入三资企业调查研究,在力所能及的范围内帮助解决问题,不能解决的,积极向上反映;宣传各项政策法规,使三资企业了解办事程序;开展义务咨询日活动,建立关长接待日制度;邀请地方领导座谈,共商促进外资发展的大计;开辟关长热线电话等,进一步沟通与三资企业的联系。

例如:汕头海关在为民服务月中,深入某外商投资企业,了解生产经营情况,向外商介绍海关的有关政策,并就企业碰到的问题当场拍板,为企业排忧解难。

外商深有感触地说,该企业之所以能兴旺发达,多亏了海关的大力支持。

二要调整设关原则)))变海关机构从沿海地区走向内陆地区直到70年代末,中国海关机构仍大体维持在50年代的规模,总数仅100个,且主要集中在沿海省市及一些边界孔道,在内陆地区很少设关。

由于经济发展缓慢,外贸开展有限,海关在国家经济生活中的作用得不到体现。

1985年,全国海关关长会议提出,调整设关原则,以适应外贸、科技、文化、旅游等事业蓬勃发展的需要。

1987年施行的5中华人民共和国海关法6将设关原则调整为:/国家在对外开放的口岸和海关监管业务集中的地点设立海关0。

根据调整后的设关原则,中国陆续在内陆地区设立了不少海关,促进了这些地区的经济发展。

与此同时,沿海地区海关的数量也有所增加。

统计显示,目前中国海关机构已增至348个,其中1995年新增海关29个,1996年新增海关26个,还有50多个海关正在筹建之中。

海关人员从1980年的6000人增加到了1995年的31000多人。

机构扩大以后,方便了外商来华投资,特别是过去外商很少涉足的内陆地区。

济南海关是1990年设立的山东省最早的内陆海关。

几年来,在海关备案的三资企业已由当初的20余家发展到现在1800余家,从事外向型加工贸易的企业从当初的20余家发展到现在的200余家。

可见,设关与否,对这一地区的经济发展影响重大。

三要开展知识产权保护)))变海关监管从传统领域向现代领域延伸冷战结束以后,随着世界经济多极化和区域化趋势的增强,各国在贸易、投资、技术转让、服务贸易、人员往来等方面的合作日益密切。

国际贸易以数倍于世界生产总值的速度增长,使得海关业务量剧增。

与此同时,监管过程中也出现了一些新动向、新问题。

在此情况下,中国海关的职能已不再局限于征税、缉私等传统经济领域,而是向环境保护、知识产权保护、缉毒、反偷渡等现代领域延伸。

现代科技的发展,使海关管理在技术设备、方法手段和人员培训等方面大大改善,为海关的功能扩展创造了有利的条件。

知识产权保护曾是中国的薄弱环节,三资企业对屡屡发生的知识产权侵权反映强烈,要求保护的呼声很高。

从国际上讲,每年因知识产权侵权所造成的损失就达800亿美元之多,占全球贸易的5~8%。

中国每年也有数额巨大的损失。

为此,中国从90年代起加强了对知识产权的海关保护。

并于1995年10月颁布了5中华人民共和国知识产权海关保护条例6和5实施办法6,使这一领域的保护工作步入了法制化的轨道,保护范围为与进出口货物有关的、受中国法律保护的商标权、著作权和专利权。

保护程序涉及对知识产权的海关保护备案、申请、担保等,并明确了处罚措施。

此外,海关还与企业、银行、税务、交通等部门合作,签订/谅解备忘录0,及时互通情况,共同打击走私、侵权行为,维护了三资企业的合法权益。

1995年,中国共查处进出口侵权案件1082起,一度在一些地区泛滥的侵权、盗版的势头得到有效遏制。

四要简化通关程序)))变通关方式从注重现场管理向前期管理、现场管理和后续管理相结合的动态模式转换过去海关货运监管的特点是:海关审单严格、进出层层把关,车辆多次停靠。

由于现场查验涉及广,政策限制多,使货运通关处于效率低下的粗放型状态。

现在经过全国海关上下的不懈努力,通关手续已得到明显简化,概括起来,主要体现在下面三个方面:(1)以措施促简化。

各地海关参照国际通行做法,因地制宜,在旅检、货检、船检、邮检等环节采取措施,努力为三资企业创造人畅其行、物畅其流的通关环境。

如上海虹桥机场海关推行直通式无障碍通关模式,红绿通道由原来的417公尺扩宽到714公尺,形成了进出口大门的开放式通道。

宁波海关取消了长期沿用的登轮联检制度,改用在卡口现场办理有关进出境手续,从而缩短了船舶靠岸和作业的时间。

天津海关对国际邮件采取分类管理,将占90%以上的C类邮件采取国际通行的径直放行,使邮件验放速度成倍提高。

连云港海关对过境集装箱采取一系列加速验放的新举措,促进了欧亚大陆桥的运输。

(2)以科技促简化。

目前全国大多数海关都已推广H883报关自动化系统。

进入90年代,美国、欧盟海关已全面采用ED1无纸报关方式处理海关业务。

为了跟上国际上发展步伐,我国在北京首都机场、上海虹桥机场、外高桥保税区、深圳蛇口、广州等基础较好的海关实行ED1无纸报关试点,海关与企业联网,使企业可以不出/家0门即可全天候报关,贸易效益大幅度提高。

目前,海关总署正在实施/20000工程这一跨世纪的宏伟计划,实现全国海关计算机联网,现已建成骨干联网,范围包含38个直属海关和18个边远海关。

(3)以管理促简化。

各地海关根据企业信誉、经营情况和管理水平等因素,对三资企业进行分类评估。

对被海关授予/信得过企业0称号的三资企业采取集中报关、预先报关、信任放行、信誉核销等便利措施,不仅简化了通关手续,而且增强了三资企业的资信度。

南通海关在调查评估的基础上,确定授予21家资信好的三资企业以自核权。

威海海关开辟了/信得过企业窗口0,对这些企业的进出口货物随到随放,由业务监管员代替海关查验,实行/信誉核销0,三资企业对此反映良好。

简化通关手续并不意味着放松管理,更不允许出现监管失控的现象。

为此,中国海关提出了方便与严密、制约与效能有机统一的新的工作规范,着重建立科学的动态管理模式,即对从事进出口活动的企业实行多种监管方式。

首先,从时间上分,有前期管理,现场管理和后续管理。

前期管理主要是广泛占有反映进出口企业通关情况的资料,通过分析,对其过去的和现行的活动作出评估和判断。

现场管理是在前期管理的基础上,决定对企业采取有针对性的管理措施,以保经济体制改革证监管的效果和质量。

后续管理涉及对稽查、核销、结案等情况进行分析处理。

对发现的问题,有的要反馈给企业以提高经营管理水平,有的则要作内部调整以完善法规制度。

其次,从监管对象分,有一般监管和专门监管。

一般监管是以企业的经营活动已满足了海关的监管要求为前提的,在此情况下,海关的稽查部门一般不将其列入稽查计划,或只是作抽样列入常规检查。

专门监管是指某个企业的进出口商品具有敏感性,或其进出口活动有违规嫌疑,或其经营的某种商品对征税有特殊意义等,需要予以特别重视。

再次,按监管环境分,有内部监管和外部监管。

内部监管是企业在贯彻遵守国家有关进出口管理法规的一种自律行为。

外部监管除了海关以外,还有税务、工商、审计部门协调共管。

上述动态监管方式的运作,使海关朝着方便进出口与有效监管的目标迈进了一大步,充分发挥了海关监督管理的作用。

五要推行保税制度)))变原来的旧机制为建立保税保仓库、保税工厂、保税集团、保税区等多层次保税新格局加工贸易作为中国最大的贸易方式是三资企业的优势。

三资企业加工贸易额目前已占到全国加工贸易额的65%,呈现出全方位、多层次格局。

为了促进加工贸易的发展,海关对开展此项业务的三资企业实行保税制度,帮助建立保税仓库、保税工厂,对从事多工序,精、深加工的企业联合体,帮助建立保税集团,在报关上采取领取/登记手册0,填写专用报关单等特殊措施。

对保税区内的三资企业,提供更为优惠的通关方便,为三资企业插上了腾飞的翅膀。

青岛海尔集团曾是一家亏损147万元的濒临倒闭的小厂。

1991年与外商合资以后,为了解决大量进口料件的海关手续问题,青岛海关主动找上门去,建议海尔集团建立保税制度。

除了指导建立保税物资库房管理制度以外,还派人为集团培训专职管理人员。

仅保税一项,海尔集团就节省了4000万元,使产品成本降低9%。

在海关的支持下,海尔集团又成立了山东省机电行业首家保税集团,使集团发展驶入了快车道。

目前,海尔集团已是享誉海内外的著名企业。

六要健全海关法规)))变海关立法从严重不足走向逐步健全新中国第一部海关法是1951年4月公布的5中华人民共和国临时海关法6,期间共走过了36年的漫长历程,才形成了1987年的现行5海关法6。

同样,新中国第一部税则一直执行到1984年,其算术平均关税水平是5219%,其农产品关税是9213%。

特别是文革时期,海关停征关税10年,海关法规形同虚设。

报关领域的法律真空更为突出,由于有进出口经营权的各级国营专业外贸公司长期垄断了报关业务承揽权,形成了以自理报关为主的报关体制,管理比较简单,导致国家没有形成一部专门的、完善的管理报关活动的全国性法规。

这种状况直到80年代中期才得到改变。

我国相继颁布了一些法律法规,加强了对报关业的管理。

从1985年到1997年这10余年间,重要的报关法规就出台了6部,从而扭转了这一领域立法严重不足和行业秩序混乱的局面。

目前,以5海关法6为核心的海关法规体系已经初步健全。

根据国家90年代提出的全面走向市场经济的要求和积极参与国际竞争的新形势,对5海关法6的修订工作正在抓紧进行。

此外,1987年我国加入了5关于简化和协调海关业务制度的国际公约6,即5京都公约6及其两个附约。

在商品分类和编码方面,我国的5海关进出口税则6和5海关统计目录6参照世界海关组织采用的1996年版5商品名称编码协调制度6,也作了相应的调整。