政府绩效评估的内涵及方法

政府绩效评估的内涵及方法

周琼1刘新华2

（1.湖南师范大学公共管理学院 2.江西省教育管理信息中心）

文章来源：新余高专学报2007年12月33-35页

20世纪七十年代末八十年代初，随着企业型政府、服务型政府、学习型政府、高绩效政府概念的提出，政府绩效评估（Government Performance Measurement）作为一项有效的管理工具和管理制度在公共行政与公共管理中受到广泛的关注，以“评估国”替代“行政国”成为行政管理论坛的热门话题。笔者试析政府绩效评估的内涵和探究政府绩效评估的方法，对于政府绩效评估理论和实践在中国发展不无补益。

一、探析政府绩效评估的内涵

1.政府绩效评估及其相关概念

界定政府绩效评估内涵的前提是准确认识绩效和政府绩效。在现代汉语词典中，“绩效”即成绩和成效。在管理学中，绩效（Performance）定义为从过程、产品和服务中得到的输出结果，并将该输出结果与目标、标准、过去结果、其他组织的情况进行比较，从而对该输出结果进行评估。可见，绩效评估（Performance Measurement）则是识别、观察、测量和评估绩效的过程。

政府行为的结果及其比较则称为政府绩效（Government Performance），它是指“政府在社会经济管理活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能，实现其意志过程中体现的管理能力。”政府绩效并不单单是一个政绩层面的概念，它还包括政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发展预期等含义。它不仅注重行政内部关系即如何管好自身的内部机制，更注重外部的行政与社会、行政与公民的关系，以社会、公民的满意评价作为最终标准；不仅要依靠制度规范等刚性机制，还需重视工作作风、工作态度等柔性机制；政府绩效不是一个单向度的概念，而是一个综合性的范畴，不单单是一个经济范畴，还具有伦理、政治的意义。公平作为公共部门特别是政府用以弥补市场机制不足的基本功能设计，在绩效的框架里具有非常重要的位置，如社会保障、社会秩序等都是其具体载体。公民评价政府行为的重要指标就是公平。另外，民主注重程度，要求广度，这与效率在时限和节奏上都可能发生冲突，也只有通过绩效评估加以协调。

政府绩效评估（Government Performance Measurement）的界定在学术界尚未统一。笔者认为，政府绩效评估就是运用科学的标准、程序和方法对政府绩效做出尽可能准确的评价，以提高政府行为绩效和增强控制力的活动。它以绩效为本，谋求现代信息技术在政府公共部门之间、政府公共部门与社会公众之间进行沟通与交流的广泛运用；谋求顾客通过公共责任机制对政府公共部门的直接监督；谋求政府管理对立法机构负责和对顾客负责的统一。它以服务质量和社会公众需求的满足为第一评价标准，蕴涵了公共责任和顾客至上的管理理念；它以加强与改善公共责任机制，使政府在管理公共事务、传递公共服务和改善生活质量等方面具有竞争力为评估目的。

政府绩效评估体现两个层面：一方面，它是一种以结果为本的控制，且作为改革与完善政府公共部门内部管理的措施体现了放松规制和市场化的改革取向。就其所体现的放松规制而言，奥斯本(Osborn)与盖布勒(T. Gaebler)认为，政府绩效评估就是改变照章办事的政府组织,谋求有使命感的政府；就是改变以过程为导向的控制机制,谋求以结果为导向的控制机制。

1993年美国《国家绩效评论》把政府绩效评估界定为政府官员对结果负责，而不仅仅是对过程、规则负责。而就其所体现的市场化来说，政府绩效评估为公共服务供给部门(包括政府公共部门、私营部门和非盈利部门)之间展开竞争、创造市场动力，利用市场机制为解决政府管理低效率问题提供了有效途径。因此，在这个层面上，政府绩效评估“就是要建立一种新的公共责任机制：既要放松具体的规则，又要谋求结果的实现；既要增强公务员的自主性，又要保证公务员对民众负责，对结果负责；既要提高政府行政效率和管理能力，又要切实保证政府管理的质量”。另一方面，它作为改善公共部门与公众关系和加强公众对政府信任的措施，是一种服务和顾客至上的机制。随着政府职能的重新界定，政府角色发生变化，政府公共部门与社会公众之间的关系由治理者与被治理者之间的关系转换为公共服务的提供者与消费者或顾客之间的关系。政府公共部门行使公共权力主要是为了实现公共利益、有效提供公共服务和主动为社会公众谋福利。社会公众成为政府管理活动服务的对象，是公共服务的消费者或顾客。这使得政府管理工作必须以顾客为中心，以顾客的需要为导向。

2.政府绩效的内容及其评估标准

政府绩效既不是政府短期投入的回报，也不是政府终端产品的累积，而是较长时期经济发展、社会进步、政治文明、精神文明的总成果。它包括政治绩效、经济绩效、文化绩效、社会绩效四个方面。政治绩效主要指政治生产力以及政治产品，即政策的形成与贯彻以及执政机构的廉政建设。它是政府决策、政府行政的直接结果，为实现经济绩效、文化绩效和社会绩效提供法律和制度方面的保障。经济绩效主要指政府在经济增长与经济发展中的导向作用，其中通货膨胀、失业、收入分配等是重要的参数。它是政府绩效的主要内涵和外在表现，为文化绩效、社会绩效和政治绩效提供物质基础和保障。文化绩效主要指精英文化与大众文化的互补与渗透，以及文化的繁荣与整合。它是其他三个方面绩效在精神层面上的保障和促进机制。社会绩效主要指社会的稳定与发展，其中安全与犯罪、公平与正义、福利与贫困、稳定与动乱等指标是重要的参数。社会绩效以社会全面进步为其主要内容，是政府绩效体系中的价值目标。没有社会绩效，经济绩效就没有现实的意义和价值，文化绩效和政治绩效就会失去社会基础。以上四个方面绩效的大小反映政府能力的大小与强弱。政府绩效评估就是政府上述四个方面绩效的评估，它涉及政府行政管理的每一个层面和领域。

政府绩效评估的标准是什么呢？曾记否，1998年我国各地市政府向省政府汇报改革开放二十年的政绩就是恭奉各市新城市的模型，这是对政府绩效评估的误解。如果适应经济发展的客观事实而发展的新城市那只是政府经济绩效中诸方面的一方面。更有甚者，随着城市的繁华，各级政府办公大楼相互攀比豪华。这不但不是政府绩效的表现而是它的反面。笔者认为，政府绩效评估的标准概括地说，政治绩效的标准就是廉政和民主；经济绩效的标准突出地表现为消除穷困、民富国强；文化绩效集中地表现为全民文化素质和思想品德不断提高；社会绩效的标准就是民风纯朴、社会和谐。

二、探究政府绩效评估的方法

1.三种典型方法的评介

在政府治理与改革领域中，经历了“以效率和效益为导向”转为“公平至上”，再到“顾客至上”理论的发展过程，至今绩效评估发展最具代表性的三种评估方法为：“3E”评价法、标杆管理法（Bench?鄄marking）和平衡计分卡法（Balanced Scorecard）。

在20世纪60年代，美国政府面临日益膨胀的机构，财政危机加剧的局面，率先把对政府工作的审计重心从经济性审计转向经济性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Effectiveness）并重的审计，从单一的经济指标扩展到多重指标，这就是政府绩效评估的雏形，俗称“3E”评价法。其中，经济指标是指投入成本的降低程度；效率指标反映所获得的工作成果与工作过程中的资源消耗之间的对比关系；效益指标通常用来描述政府所进行的工