政治体制改革与政府职能转变理论探_省略_中的政府作用_国际学术研讨会综述_徐湘林

·观点综述·政治体制改革与政府职能转变理论探讨的新动向——“经济体制转型中的政府作用”国际学术研讨会综述徐湘林 在中共第十五次全国代表大会确定加快国有企业改革步伐和推进政府机构改革之后,政府在经济体制转型中的作用再次成为当前理论和实践工作中的重大课题。

结合当前理论和实践工作的迫切需要,北京大学政治学与行政管理系、北京大学公共政策研究所在北京大学百年校庆之际,于4月29日至5月1日举办了题为“经济体制转型中的政府作用”的国际学术研讨会。

参加这次专题学术讨论会的有来自国内(包括香港)数所大学和政府机关的学者和来自美国、日本、澳大利亚、英国和韩国的学者共50余人。

以下是对这次研讨会一些主要发言和讨论的综述和评议。

一、经济体制转型中政府的作用和限度当前我国经济体制正处在由社会主义计划经济向社会主义市场经济转变、由粗放型经济向集约型经济转变的过程中。

政府在这两个转变中应该发挥什么样的作用和如何发挥作用一直是理论界和实际工作者十分关注的现实问题。

在本次研讨会上,多数与会者认为在向社会主义市场经济转型中政府的作用应该加强而不是削弱。

问题是要明确政府在市场经济条件下的具体职能和如何实行职能转变。

从政治经济学的角度看,政府应该为经济发展和市场的培育提供充分的“共享物品”(public goods),弥补“市场失灵”的部分。

这些共享物品不仅包括解决经济学家常提到的经济的外部性、垄断、失业、信息的不对称以及社会分配等问题,而且还包括市场经济健康发展所需要的制度保障,如产权(公有财产和私有财产)的确认和保护、法律体系及其实施机制、既体现社会公平又有利于经济发展的合理的税收体制、金融体制的监管以及社会保障体系等方面。

一些学者尤其指出,中国正处于向社会主义市场经济的转型过程之中,与成熟的市场经济条件下的社会相比较,所面临的社会问题和冲突更多,而且更复杂,政府的作用显得更为重要。

事实上,在新旧体制转型过程中,我国政府在履行其应有职能方面常常出现许多“政府缺位”、“政府错位”的现象,导致经济秩序以至社会治安的混乱。

因此,需要尽早明确政府在市场经济中应该履行的职能,积极创造条件,实现政府职能转变,减少因政府缺位、错位造成的种种损失。

许多与会者还就我国现阶段政府作用的限度进行了探讨,认为从自由放任经济学推导出的“小政府、大社会”的思路,或者从福利经济学推导出的一些结论都未必适用于中国的情况。

政府作用的适当范围应该取决于市场和社会的需要。

还有的学者提出政府部门商业化的问题,认为政府部门商业化使之不能承担起社会的公正裁判员的角色。

有的学者深入分析了政府部门“寻租”、“创租”和腐败等问题,并探讨了如何通过转变政府职能和制度创新(如政治体制改革与政府职能转变理论探讨的新动向加强对政府的监督和制定针对官员腐败的阳光法案)来解决这些问题的途径。

学者们还分析讨论了东南亚金融危机及其后果,探讨了“东亚模式”在发展中的利与弊,提出了许多政府作用模式的新观点和中国政府在经济发展中可以借鉴的经验和应记取的教训。

二、经济体制改革与政治体制改革的关系许多与会者认为,就其具体内容而言,目前我国政治体制改革滞后于经济体制改革,而且阻碍了经济体制改革的发展。

有的学者分析了我国政治体制改革的过程,认为政治体制改革在1978年至1989年期间基本是紧跟经济体制改革的步伐,解决了如终身制、党政对口设置机构等问题。

党的十五大重新提出了政治体制改革的任务,这为学术界对政治体制改革的深入研究提供了新的外在环境和内在动力。

我国政治体制改革的核心问题是什么?许多与会者认为既有机构的问题、法制的问题,也有国家权力的分配和制约等问题。

这些问题,有的解决起来相对容易些,有的就比较困难。

在如何解决这些问题的讨论中,有的学者提出,应该采取“上下推动,渐进积累,逐步推进,最后突破”的方案,最终解决我国国家权力的分配和制约问题,实现民主化和法制化。

有的学者将我国政治体制改革的内容分为两个部分,即为解决传统体制的问题的改革和为解决改革开放后出现的问题的改革,认为应该为政治体制改革进行全面规划,抓住时机,有步骤地推动政治体制改革的深入发展。

也有学者认为,对经济体制改革与政治体制改革之间的相互作用不能做简单化的理解。

这种相互作用,在多数情况下是通过特定的中介环节在两者之间的联动作用来实现的。

而在80年代中期到90年代中期,政府职能转变,特别是政府的经济职能的转变,突出地发挥了这种极其重要的联动作用。

政治体制改革中的政府职能调整,为经济体制改革清除了障碍;经济体制改革的深入反过来又提出政府职能转换的要求,促进政治体制改革的进一步深入。

在政府经济职能调整的过程中政治体制经历了若干历史性的变化。

这些变化包括:党政关系规范化有了某些进展;人民代表大会的地位得到一定程度的加强;人民政协在国家政治生活中的地位进一步提高;中央与地方关系在法制的轨道上得到进一步调整;机构改革的逐步开展和国家公务员制度的全面实施;基层民主建设取得一定发展。

中共十五大和九届人大一次会议明确提出了“依法治国,建设社会主义法治国家”的方略,对我国民主法制建设提出了新的要求和提供了新的动力。

“依法治国”应该成为而且能够成为联结经济与政治体制改革的新的中介环节。

在“法治”方略逐步落实的催动下,政治体制的更多环节要进行范围更广、影响更深的调整和变革,民主政治的制度创新和建设将在法制化和规范化的轨道上取得进展。

三、社会主义市场经济条件下的国家与社会的关系我国传统的政治行政体制是特定历史条件的产物,其特点是国家通过意识形态、组织结构和有效的干部队伍对社会生活所有方面的渗透与组织,从而形成了国家对社会的强大的政治动员能力。

不管是在争取新民主主义革命胜利的战争年代,还是在我国计划经济条件下的社会主义建设阶段,这种强大的政治动员能力都产生过重要的作用。

然而,随着从社会主义计划经济体制向社会主义市场经济转型,我国传统的政治行政体制的结构性问题充分暴露出来,在许多方面受到冲击,并发生了一些变化。

如何调整社会主义市场经济条件下的国家与社会关系成为学术界十分关注的问题。

传统政治行政体制在社会主义市场经济条件下到底产生了哪些弊端和发生了哪些变政治学研究 1998年第2期化?有的与会者从其机构的结构和功能特征入手进行了分析,认为传统体制的最基本的特征是产生了一整套为全能主义政治服务的组织机构。

这套组织机构包括集政治、经济、社会以及自身专业分工诸多功能于一身的基层组织(单位),党政合一的、高度集权的、承担多种职能的中央政府,以及自上而下的、具有层层服从关系的、并承担有与中央政府相同职能的各级地方政府。

从理论上讲,地方各级行政组织和基层单位只是整个政治行政体系的组成部分,但由于国家对社会生活各个方面的渗透,单位和各级行政组织象蜂窝壁一样将社会分割成蜂窝型状态。

随着社会主义市场经济的发展,这种政治行政体制愈来愈成为经济发展的阻碍。

有的学者则认为改革开放以来国家与社会关系发生了许多变化,主要表现为:(1)政府与社会组织产生了某种新型关系;(2)产生了有利于行政组织之外的新的组织要素;(3)多元的、分散的经济主体产生;(4)多元化利益群体出现并寻求新的利益表达途径。

在社会主义市场经济条件下如何重新定位国家与社会关系?许多与会者认为,国家应该从那些能够由市场发挥作用的社会领域中退出,并大力培育和发展社会中介组织,在国家与社会之间起桥梁作用。

发展社会中介组织是为了促进政府职能转变。

但目前我国中介组织的壮大并没有促进政府职能转变。

其主要原因是中介组织官办化的现象十分严重。

许多中介组织往往是通过行政权力强行组建,因而出现新的权力分割和行政垄断。

另外,由于由政府提供人力和财力,政府意识也带进中介组织,使中介组织不具有独立性和客观性。

所以,要使社会中介组织健康发展,必须解决下列问题:(1)清理整顿官办的中介组织,实现政府与中介组织的分立;(2)政府不宜过多地干预中介组织,而应通过立法促使中介组织的发展;(3)政府要为中介组织的自我管理创立良好的外部条件。

四、机构改革与政府职能转变邓小平曾指出,机构改革是一场革命,这充分说明了机构改革的艰巨性。

自1982年以来,我国已经进行了三次大的机构改革和行政体制改革。

虽然每一次改革一开始都取得了一些明显的效果,但之后也都出现了较大的反弹和产生了新的问题。

在机构改革方面,人员和机构在精简之后反而大量增加,超编现象严重,始终没有摆脱“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的恶性循环。

在政府职能的转变方面,计划经济体制下管理经济的许多方式方法迟迟不能改变,极大地阻碍了向社会主义市场经济体制转型的进程。

这些问题使得新一轮改革面临着巨大的压力和挑战。

许多与会者认为,机构改革和政府职能转变过程中出现的大量问题,不仅反映了传统行政力量和思维方式与改革的需要和决心之间的复杂斗争,同时也反映了现有行政体制中的特殊利益与推动改革的国家整体利益之间的较量。

有的学者从行政改革的动力学角度分析了行政体制中各种特殊利益产生和发展的过程及其与改革力量的零和博弈关系,认为机构改革中行政机构本身不但缺乏动力而且存在很强的反动力,因而机构改革仅靠中央(包括党中央、国务院和全国人大)的力量可能不足以冲破各种抵制和反抗。

必须考虑借助于社会的力量(如市场力量和企业的力量等)形成上下结合的强大合力,以推动改革的彻底进行。

也有人提出应该考虑对行政机构注入动力,界定其合理的利益,通过利益补偿来减少改革阻力。

有的与会者认为以往几次改革之所以事倍功半,这与理论上对改革的意义认识不足,改革的系统目标不够明确有关。

中国的改革,归根到底是一个现代化的问题。

应从现代政府需具备的四大基本属性入手,从预算改革中常用的“零基法”准则出发,设计整体改革方案并逐步实施。

在政治方面,政府需要负担起调停仲裁各种政治力量,保证它们之间和平竞争的任政治体制改革与政府职能转变理论探讨的新动向务。

因此必须做到有法必依,奖惩分明,伸张社会正义。

在经济方面,从经济理性出发,促进市场交换,监督和保障市场运行,最大限度地发展生产力,提高社会宏观效益。

在社会、人文和生态方面,培育和发展相应的社会功能,借助社会中介组织,提高社会福利和教育等方面的管理水平。

在组织方面,建立起灵活、有力、高效、与现代市场经济相吻合的现代行政体制。

五、在经济和政治体制改革中的中央与地方关系和地方政府的作用中央与地方关系和地方政府作用一直是困扰我国经济和政治体制改革的一个棘手的问题。

研讨会在这个问题上提出了一些新的思路,也存在着一些不同的观点。

有的学者认为地方政府在经济发展中不具备宏观调控的能力。

由于政府主导经济,整个国民经济被不同的地区和部门所分割。

许多地方经济的发展是以占用甚至损害国家利益或较大地区的整体利益为代价的。