农村公共物品供给中存在的问题与对策分析

农村公共物品供给中存在的问题与对策分析作者：朱荣飞周定财来源：《当代经济管理》2010年第06期[收稿日期]2010-04-06[基金项目]国家社科基金重大项目《地方服务型政府建构路径与对策研究》(09&ZD063)与徐州师范大学基金项目《》农村基层政府公共服务机制创新研究》(xskt2010126)的阶段性成果。

?眼作者简介?演朱荣飞(1988- ),女,江苏南通人,徐州师范大学行政管理专业学生,研究方向:行政管理;周定财(1979- ),男,湖北襄樊人,徐州师范大学讲师,硕士,研究方向为农村经济与乡村治理。

摘要演目前,我国农村公共物品供给存在着很多问题,如财政支农结构不合理、供需不平衡、供给主体单一、政府低效率等。

为此,必须加大财政支持力度,引入农民的需求表达制度,明确基层政府提供农村公共物品的职责,拓宽农村公共物品建设的融资渠道,建立多元化的供给模式,建设服务型乡镇政府,建立政府与农民合作共治的管理体制,以保证农村公共物品的有效供给。

关键词演农村公共物品;公共物品供给中图分类号演D035 [文献标识码] A?眼文章编号?演 1673-0461(2010)06-0040-03一、公共物品的含义及农村公共物品的范围现代经济学的成就之一,就是把物品分为私人物品和公共物品两种形式。

私人物品是市场主体为盈利而生产的商品,具有竞争性、盈利性、排他性等特征。

公共物品,萨缪尔森((P. A. Samuelson))认为,是指“每个人消费这种产品不会导致他人对该产品消费的减少”[1]的物品。

根据公共物品排他性、竞争性的状况,公共物品可以被划分为纯公共物品、准公共物品和混合物品。

纯公共物品(pure public goods)在消费的方式上具有非排他性和非竞争性。

“一个人的使用并不会使其他人消费的数量减少。

换言之,将一个固定量供应给另一个人的成本为零。

”而且,“对某种特定商品的使用进行收费也许是不可能的,或者是耗费极大的。

换言之,将无贡献者排除在外也许是不可能的。

”[2]准公共物品(impure public goods)是介于私人物品和纯公共物品之间的物品,在性质上兼具纯公共物品与私人物品的特性。

有些准公共物品出于私益,它在消费上可能存在着竞争,物品使用中可能存在着“拥挤效应”和“过度使用”的问题。

比如地下水资源的开采、河水灌溉、森林采伐等。

一部分人的过度使用,会导致其他人的使用不足。

[3]还有一些准公共物品,如果不采用排他性的制度安排,搭便车者将蜂拥而至,势必造成“拥挤点”的存在,因此,为保证消费的质量及物品养护的成本,必须通过付费的方式,才能得到物品的消费权。

而混合物品(mixed goods)具有私人物品和公共物品两种属性。

为了将一般公共以及政治程序也纳入定义,有学者将物品分为三个典型类型:具有技术上非排他性的公共物品、政策规划作用下产生的公共产品、因人类疏忽导致的公共产品。

此类物品中既包括通常公认的公共益品(如传播疾病的控制),也包括人们公认的公共劣品(犯罪、暴力、空气污染等)。

因为某些出乎意料的、未曾预见的情况,它们很可能会成为因人类疏忽而导致的公共物品。

例如直到20世纪70年代,人类才发布了有关臭氧层稀释的报告。

公共劣品的存在还说明,物品不仅可以从公共领域转移到私人领域,或者从私人领域转移到公共领域,而且还有可能被彻底消灭。

例如,大规模杀伤性武器通常就要接受严格的监督。

因此与公共物品的实际属性相关的一个补充定义便是:物品一旦具有非唯一性,并可供所有人消费,该物品便具备了实际公共性。

该定义明确了:包容性是物品是否具有公共性的主要的决定性因素。

公共物品不仅是市场失灵的产物,也不仅仅是政府制造的物品。

甚至可以认为,政府与市场也是公共物品。

市场和政府的情况说明了,消费上的竞争性可以提高物品的包容性和公共性。

[4]按公共物品对农村社会、经济所起的作用来划分,农村公共物品应包括:可持续发展类公共物品,如大江大河的治理、污染、治理水土流失及土地沙化、防护林建设、生态保护、计划生育、社会福利、基础教育等;农业经济发展类公共物品,如道路、水利设施、病虫害防治、农业技术推广、农业信息平台建设、行政服务、治安等;农村基础设施类公共物品,如饮水、文化设施、广播电视、用电、通信、卫生防疫等。

二、农村公共物品供给现状及其原因(一)农村公共物品供给现状分析1.财政支农结构不尽合理,城乡差异大基层政府在缺乏监管的情况下,出于自利,会减少提供公共物品的资金,从而造成农村公共物品的短缺,影响农民的生活和生产。

其次,从对农村公共物品的提供看,城乡差距十分明显。

2.供需不平衡,浪费与匮乏并行政府在提供公共物品时常常患有“短视症”,导致具有长期效益的公共物品供给不足。

一方面,农村急需的公共物品如农业新技术、灌溉设施等供给严重不足。

另一方面一些与政绩挂钩的非生产性公共物品却显得有些膨胀,浪费严重。

例如把新农村建设搞成“别墅化”、“楼房化”的形象工程。

[5]3.供给主体单一,政府供给低效率政府直接生产的模式,不仅耗费大量的财力,更主要的是使公共物品出于极度短缺的境地。

第一,公共物品供给的高成本。

这主要是由于我国行政管理支出占财政支出的比例不断提高,而在提供公共物品的过程中,又缺乏节约意识,从而公共支出浪费严重。

第二,生产低效率。

农村公共物品供给主体单一,导致政府缺少竞争意识,从而政府只会争取预算最大化,而不会考虑效率最大化。

第三,产品和服务质量低劣。

政府提供公共物品一般不用担心因产品的质量问题而导致产品滞销,对于市场及消费者发展趋势和消费偏好的变化反应迟钝。

[6](二)农村公共物品供给不足的原因分析1.社会对公共物品需求的观念扭曲在现实生活中,由于人们错误的观念导致对公共物品的盲目需求。

这些观念包括:第一,对政府解决社会病症寄予厚望。

由于市场失灵的理论及实践中的不断传播,不但使得人们对市场失灵的耐受力显著降低,也使得人们对政府干预寄予厚望。

第二,对公共物品提供的成本和收益的幻觉。

由于政府提供公共物品的成本是分摊在多数人头上的,且不仅仅以税收的面目出现,人们认为政府是不以盈利为目的的,政府的服务必然物有所值。

[7]第三,尽可能搭便车的心理。

2.融资体制不健全我国金融总政策仍然体现“农村支持城市,农业支持工业”的局面。

由于缺乏农民信用体系,农民很难从银行取得贷款,农民存入银行的资金大部分流人城市,使农村的公共物品的供给更缺乏资金来源。

同时各级政府对公共行业实行严格的规制,尤其是在一些基础设施的建设中,本可引进社会资源的投入,但由于政府设置了重重关卡,使得这些资源不能顺利进入,造成大量社会资金闲置,而另一方面农村公共基础设施由于缺乏资金而难以得到配置。

3.现行农村公共物品决策机制、管理机制混乱我国农村公共物品供给决策机制,采取两种方式的供给模式:一是物质成本由乡镇的制度外收入“三提五统”及“一事一议’的各项临时收费、摊派来分担;二是人力成本由农民的义务劳动来补偿。

这种供给决策机制不能真正反映农村公共需求状况,农民不能在公共物品提供的公共决策过程中显示自身的偏好和行使监督的权利,农民缴纳的统筹、提留费用因监督不利而使之效率低下。

同时,在许多乡村,农民缴纳的统筹、提留被用作人头费开支,形成日益膨胀的公共机构。

4.地方政府职能“越位”、“缺位”与“错位”一般来说,满足全体国民需要的公共物品,应由中央政府提供;满足地方性需要的公共物品,应由地方政府提供。

民兵训练、计划生育、基础教育等关系到全国人民的共同利益,属于全国性公共物品,理应由中央政府负责,中央政府向地方转移后事权后,却没有下放相应的财权,增加了县乡财政的困难。

[8]三、完善农村公共物品供给的对策分析1.加大财政支持力度,拓宽资金来源多渠道的投资资金供给是公共物品生产的根本保障,要获得稳定的资金来源,就应介入多元投资主体,开辟多种投资渠道。

这些渠道包括:第一,中央和地方政府的财政投资。

农村公共物品中有相当一部分是纯“公共物品”,具有完全的非竞争性和非排他性,它们必须由政府来投资,这是市场经济中政府职能的一个重要方面。

第二,政府和银行的低息贷款及发行债券筹资。

努力争取政府财政贷款低息贷款,这对于约束公共企业经营和管理也具有一定的积极意义。

第三,大力引进外资。

第四,建立投资基金制度。

近年来,我国农村储蓄总额呈现出稳定增长的势头。

储蓄总额的增长,为公共物品投资资金面的拓宽和量的递增提供了条件,也为投资基金制度的实施提供了可能。

[9]2.转变政府职能,建立服务型乡镇政府完善包括教育体系、公共卫生体系、公共文化服务体系、社会福利体系等在内的社会公共服务体系。

政府要转变解决农民、农村问题的指导思想,制定各项有利于农村经济和社会全面发展的制度,让农民有其利、有其权、有其教。

要废除一切与民夺利的政策,建立支持和保护农民、农业的法律政策体系,通过补农、助农、护农,让农民拥有财富,享受不断提高的现代物质文化生活,保持发展经济的活力。

[10]要培养高素质的公务员队伍,使他们具备竞争意识,高瞻远瞩提供长期效益公共物品而不再只是着眼短期利益。

同时,政府要适度放权,鼓励和引导其他主体加入公共物品的提供行列。

3.建立多元化供给模式,寻求社会、市场、国家三维动态平衡政府供给、自愿供给与市场供给的有机组合才是对农村发展最优的模式。

政府更多在宏观环境上、基础设施上进行供给;同时积极创造条件推动自愿供给,引进市场供给。

重视农村非正式组织的作用,将农民组织起来,进行有序自治,是自愿供给的前提,也是政府合法性的基础。

这种公共物品的供给则是一种双赢的结局。

[11]4.拓宽融资渠道,完善农村公共物品的筹资制度公共物品具有外部性,理应由政府提供,但是,我国是一个农业大国,农村的公共物品的需求规模较大,而政府财力有限,但靠财政资金解决农村公共物品的供给不大现实。

一方面,对于一些农民生产生活所需要的准公共物品,可以鼓励农民自己提供,并通过收取一定的费用来取得投资回报。

另一方面,对于农村的一些基础设施,政府可以借鉴他国经验,通过特许经营的方法由市场力量来提供。

[12]5.建立政府与农民合作共治的管理体制在我国人民是国家的主人,作为农村公共物品的直接当事人——农民,除了根据自己的需要向政府提出要求,还应该加强主人翁意识,对政府的行为进行监督。

首先,政府了解到的只是静态的需要,农民自己反映的动态需要,既能最大限度满足自己的需要,也减少了资源浪费;其次,农民参与监督管理,有利于减少分配中的腐败现象,提高分配的效率。

政府应该积极主动地接受和寻求农民的监督和建议,以便更好地了解农民的需求和发现供给中存在的问题,寻求一种合理高效的供给途径。

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