资源税改革的国际经验借鉴及未来政策构想

资源税改革的国际经验借鉴及未来政策构想作者：寇铁军高巍来源：《东北财经大学学报》2013年第06期〔摘要〕资源税在我国开征已有近30年的历史，有关资源税改革的探讨始终没有间断过。

随着我国于2010年起在包括新疆在内的十二个西部省区市进行的资源税改革试点，以及2011年9月国务院常务会议通过对《中华人民共和国资源税暂行条例》做出修改的决定，我国资源税改革进入加速阶段。

本文在借鉴国外资源税制度及改革经验的基础上，结合我国实际，对未来进一步深化我国资源税改革提出自己的政策构想。

〔关键词〕资源税；资源税改革；税制设计中图分类号：F812.42文献标识码：A文章编号：10084096（2013）06005607一、文献综述及问题的提出随着经济的发展，资源短缺和不可再生成了社会热点关注问题，然而资源税作为我国资源税制的主体，原有的弊端越显突出，越来越多的国内学者对我国现行资源税存在的问题以及未来的改革方向等加以研究，观点主要集中在以下四个方面：首先，关于我国资源税征税范围的界定。

目前，大多数学者都主张扩大资源税的征税范围，原则上所有的不可再生资源和部分存量已处于临界水平、再进一步消耗就会严重影响其再生能力和存量的资源都应该纳入资源税的征税范围。

李上炸[1]提出资源税下一步改革的内容是扩宽税基，将水资源、森林资源和土地资源等纳入征税范围。

戴芳等[2]认为目前我国资源税的征税范围既不符合当今世界的发展趋势，又造成我国西部资源利用率低和浪费严重的现象。

其次，关于我国资源税计税依据和方式的选择。

根据《中华人民共和国资源税暂行条例》，现行的资源税是以开采销售和自用量为计税依据的。

邓子基和韩瑜[3]认为资源税的从量计征造成大量的采富弃贫现象，矿产的回采率低，浪费严重。

任佳宝[4]认为资源税计征方式应当由从量计征改为从价计征，但是从价计征的税率设计应当灵活，应当根据当前经济实际运行情况进行调整。

施文泼和贾康[5]在对矿产资源税费制度的研究中表示资源税最大的弊端在于其从量计征的水平已于企业层面“无关痛痒”，因此，当务之急是改革资源税的计征方式，并非改革所有矿产的计征方式，而是对市场价格涨价趋势明显的矿产资源进行从价计征，对市场价格变化不大或低价值的某些矿产资源先沿用现行的从量计征方式。

戴芳等[2]认为应该按照不同资源的特点，区别税款计征方式。

对水资源、土地资源和森林资源考虑到计税价格确定的困难，可以选择从量计征，而对现行资源税征税范围内的资源可改为以销售价格为计税依据，使税收负担与资源价格充分联动。

再次，关于我国资源税税率的设计。

现行的资源税税率过低，不利于资源的合理开发。

目前我国资源税税率不及法国和德国这些低税率国家的1/30。

孙飞[6]认为我国适当提高资源税税率有利于转变国家经济的增长方式。

张景华[7]对比1994年之后的十几年时间里的石油资源税和石油价格发现，虽然石油的资源税有所调整，但是和上涨了6倍的石油价格不成比例，说明我国现行资源税的单位税额偏低。

刘晓凤[8]对“金砖四国”的资源税制进行国际比较，认为我国资源税税率处于绝对低的水平，这样的低税率将造成严重的后果。

席卫群[9]用“公共地悲剧”来对此做出形容，他认为税率过低难以使资源税发挥调节国家和企业之间利益关系的作用，不利于国家和企业经济发展方式的转变。

刘晔[10]认为资源税单位税额偏低是资源税负过低的直接体现，使得资源产品的价格既不能充分反映其稀缺性，也不能反映其开采和使用所造成的外部成本，所以他主张资源税改革的基本取向是提高资源税负。

最后，关于我国资源税改革的经济效应判断。

安体富和蒋震[11]分析了资源税对企业、财政收入、区域协调发展和产业布局的预期影响。

贾康[12]认为资源税作为结构性减税措施与增值税转型搭配出台，可以对冲财政减收压力，强化税收调控结果。

席卫群[9]认为短期内资源税改革对物价有一定的推动作用，但长期来看对物价的作用不明显。

李上炸[1]从宏观、财政效应、技术和改革时机的不同角度分析，正处于“十二五”时期的当下为开征资源税的好时机，预期会改善收入分配格局、减少企业所得税和增加地方财政收入。

刘晔[10]认为资源税改革会增加资源开采企业的成本，但是会提高资源的开采效率和推动产业结构调整，对消费者产生的收入效应和替代效应都会减少资源的消耗。

相对于我国学界对于资源税的研究而言，国外对于资源税的相关研究历史较长，英国经济学家庇古提出了著名的“庇古税”理论，其中，通过向污染者征税的方法对污染环境和破坏生态的行为进行干预的理论奠定了课征资源税的理论基础。

20世纪80年代之前，国外对于资源税的研究多集中于资源税与不可再生资源的最优开采量的关系方面。

Hotelling[13]最早对这一问题进行了研究，证明了通过调整资源价格控制资源的开采量和保护不可再生资源的机理。

其后，包括Dasgupta在内的众多经济学家对这一研究领域进行了拓展。

20世纪80年代以后，国外对资源税的研究主要涉及两个方向：一是研究税收对资源开采的影响，二是研究使资源配置达到最优的税制设计。

如Conrad、Hool[14]、Gamponia、Mendelsohn[15]和Im[16]等学者的研究都涉及利用资源税调节资源开采量和资源开采速度等领域。

近年来，一些学者开始从对宏观经济影响的角度探讨资源税改革问题，如Telli等[17]运用一般均衡模型，分析了土耳其调整能源税率对本国经济所产生的影响等。

国外对资源税制设计相关的观点主要包括：首先，关于资源税的征税范围和依据。

Hanley等 [18]认为在目前全球能源紧张和温室效应严重的情况下，不仅要开征能源税，也要对自然资源，如水、二氧化碳和森林资源等征税，既可以达到增加财政收入的作用，又可以保护环境。

Gamponia和Mendelsohn [15]以电力产品为例，构建了热电生态成本模型，提出应按资源性产品所消耗的不可再生资源的比例对资源性产品进行征税。

其次，关于资源税征收与不可再生资源开采速度间的关系。

Hotelling [13] 提出了“时间倾斜”概念，即对不可再生资源征税可以改变其在时间上的分布。

这个概念的提出是建立在不可再生资源的储量为外生变量的基础上的。

也就是说，政府可以通过对不可再生资源征税来控制人类对它们的开采速度。

在Hotelling的研究基础上，Slade [19]提出一国政府可以通过制定相关的税收政策控制资源的开采速度，他认为资源税的相关政策可以影响人们对于未来税收的预期。

Margaret[22]指出资源税的征收对不可再生资源的开采速度的影响主要取决于市场税率和资源税税率的变化率的大小。

当市场利率大于资源税税率时，就会抑制人类开采速度，保护不可再生资源，反之亦反。

当两者相等时，征收资源税对不可再生资源的开采速度没有影响。

最后，关于资源税经济效应的研究。

Bezdek 和Wending[20]认为对于大多数国家来说，征收资源税是国家收入的重要来源之一，如果对石油出口国家征收出口石油资源税，会促进经济发展。

Kumar [21] 通过一个多元模型分析指出资源税可以达到促进GDP增长和人口就业的双赢模式。

Groth和Schou[22]利用内生增长模型对比传统的资本利得税和资源税的增长效应进行分析，他们认为资源税对经济增长起着重要或决定性作用。

Huang和Quyen[23]从资源诅咒角度，将资源的使用和政府的行为联系起来，对资源税政策进行分析，他们认为可以通过资源租金诱导政府改变其行为。

综合对比分析国内外研究现状可知，国外对资源税的研究比我国要成熟。

国外对资源税研究的历史远早于我国，其关注度较之我国也更高。

此外，从其涉及领域也可以看出，国外对资源税的研究视角也比我国更为系统广泛，时值我国资源税改革结束试点，全国范围内资源税改革正在铺开之时，如何借鉴国外资源税改革和税制设计的先进经验，对我国资源税的改革路径及税制设计提出设想，正是本文关注的重点所在。

二、我国资源税的产生及改革历程我国资源税自1984年开征以来已有近三十年的历史，最初它只是政府调节资源级差收益的一种手段，随着社会经济形势的发展，现行资源税制税率设计偏低、征税范围狭窄、缺乏价格弹性、税费混淆和以费挤税等弊端日益暴露，与其应有的保护环境和促进资源有效利用的功能背道而驰。

20世纪90年代，在全国财税体制大规模改革的背景下，资源税制也经历了重大调整，1993年12月国务院发布《中华人民共和国资源税暂行条例》和《中华人民共和国资源税暂行条例实施细则》，并于1994年正式实行。

上述条例和细则秉承“普遍征收，级差调节”的原则，构建了我国现行资源税的主体框架。

进入21世纪以来，为调节资源短缺与浪费严重之间的矛盾，促进资源合理开发利用，政府颁布了一系列旨在提高矿产资源税负的调控措施和征管政策，对于我国资源税制度的完善起到了重要的作用。

其中，2010年6月我国在新疆地区进行了资源税改革试点，继而将改革推广至西部十二个省区市，2011年9月国务院常务会议决定对《中华人民共和国资源税暂行条例》做出修改等举措，更是我国资源税改革进入加速阶段的重要标志。

2003—2012年我国资源税调整情况如表1所示。

表12003—2012年我国资源税调整情况时间5资源税调整情况2003年5将石灰石的单位税额由原来的2元/吨调为0.5—3元/吨；大理石的单位税额调为3—10元/立方米2004年5煤炭：陕西、青海和内蒙古调为2.3元/吨；山西3.2元/吨2005年5煤炭：安徽调为2元/吨；宁夏2.3元/吨；重庆、贵州和福建2.5元/吨；山东3.6元/吨；云南2.5—3元/吨；河南2.5—4元/吨石油：提高幅度税率到14—30元/吨天然气：提高幅度税率到7—15元/千立方米2006年 5煤炭：江苏调为2.3元/吨；湖南、四川、江西和吉林2.5元/吨；辽宁2.8元/吨；甘肃、湖北、河北和广西3元/吨；陕西和内蒙古3.2元/吨；广东3.6元/吨矿原矿：对有色金属矿原矿实施全额征收，其以前的30%减征政策取消；增加对冶金矿山铁矿石减征40%的优惠政策；锰矿石调为6元/吨；钒矿石调为12元/吨开征石油特别收益金，主要是对石油开采企业在销售国产原油过程中因油价上涨而获得的超额收入进行征收2007年 5煤炭：焦煤调为8元/吨矿原矿：提高了三类矿石（铅锌矿、铜矿和钨矿）的单位税额盐：实施减税的优惠政策，其中，北方海盐调为15元/吨；南方海盐、湖盐和井矿盐10元/吨；液体盐2元/吨2008年5矿原矿：硅藻土和玉石调为20元/吨；磷矿石15元/吨；膨润土、沸石和珍珠岩10元/吨2009年5煤炭：新疆调为3元/吨2010年5石油天然气：新疆率先试点实行税率为5%的从价计征，同时规定对高含硫天然气、三次采油、稠油和高凝油实施综合减征率续表时间5资源税调整情况2010年5资源税改革试点被推广至西部12个省区市实施，决定对西部12个省区市的煤炭、石油和天然气等资源税由从量计征改为从价计征。