四川省成都市双流区人民检察院监督双流区市场监管局怠于履职案

四川省成都市双流区人民检察院监督双流区市场监管局怠于履职案作者：陈爽习丽嫔来源：《中国检察官·经典案例》2018年第08期（一）基本案情2016年至2017年9月，四川省成都市双流区市场和质量监督管理局（以下简称双流区市场监管局）工作人员冯某某在“双流区老渔民食品商行”等283户个体工商户未提交登记资料及未取得任何审批的情况下，为他们办理了工商注册登记，颁发了《营业执照》。

随后，该局根据该283户个体工商户提供的《营业执照》和《成都市双流区食品经营自查申请表》等资料，又为其颁发了《食品经营许可证》。

案发后，双流区市场监管局对283户个体工商户登记的营业地址进行了核实，发现均没有实体门店。

该局根据《个体工商户条例》、《食品经营许可证管理办法》之规定，于2017年9月、11月分别作出了撤销“双流区老渔民食品商行”等283户个体工商户的注册登记及《食品经营许可证》的决定。

（二）诉前程序四川省成都市双流区人民检察院民事行政检察部门经调查核实发现，上述个体工商户没有线下实体经营场所但准备从事网络食品经营，系通过非法途径获得食品经营许可。

同时，区市场监管局在撤销食品经营许可证后长时间未办理食品经营许可证的注销手续。

为防范网络食品消费安全风险，双流区检察院遂向双流区市场监管局发出诉前检察建议，提出三点建议：建议其对法定期限内未申请办理注销手续的个体工商户依职权注销其《食品经营许可证》；将283户个体工商户的工商注册登记、食品经营许可被撤销、注销的相关信息发送至有关网络餐饮服务第三方平台；对上述食品经营者的后续经营行为进行跟踪监督。

双流区市场监管局收到检察建议后，迅速整改措施，依法注销了283户个体工商户的《食品经营许可证》，并将食品经营许可证撤销、注销情况发送至“美团”“饿了么”“百度外卖”等网络餐饮服务第三方平台总部，要求上述网络第三方平台停止为283户个体工商户提供网络交易平台服务，并持续对上述食品经营者的后续经营行为、网络餐饮服务第三方平台对上述入网个体工商户的清理情况进行跟踪监督。

（一）案件类型特点近年来，随着互联网络科技的快速发展，通过网络购买食品、点外卖成为众多消费者的首要选择，网络食品消费呈爆炸性增长，为老百姓的生活带来极大便利。

然而，网络食品经营者的良莠不齐也带来了诸多食品安全问题及潜在的食品安全隐患，相关行政机关监督管理存在漏洞、监管不到位的问题应当引起高度重视。

检察机关依托行政公益诉讼制度，通过督促行政机关完善监管机制、依法履行监管职责，有效防范了网络食品消费安全风险，确保了网络食品消费者“舌尖上的安全”。

（二）办案亮点1.抓住契机寻找切入点。

在检察公益诉讼法定几大领域中，由于食药领域案件较为隐蔽，一般不易发现，一直是检察机关办案工作的“短板”。

为进一步贯彻落实最高检下发《关于加大食药领域公益诉讼案件办理力度的通知》的要求，双流区检察院换位思考，以双流区创建“省级食品安全示范区”活动为契机，从普通市民的视角，聚焦社会关注的热点和社会发展新业态，抓住网络食品消费这一新型消费领域和食品安全检察公益诉讼法定领域的交叉点位，重点关注网络餐饮服务行业的食品安全问题，相继开展未将危害食品药品犯罪人员纳入禁业黑名单、未依法取得食品经营许可证者即入网进行食品经营等问题的专项监督，寻找切入点。

2.“一案多查”获得线索明确方向。

本案线索来源于双流区检察院早就建立的“一案多查”办案机制。

从公安机关移送获得案涉犯罪嫌疑人涉嫌买卖国家机关证件罪刑事罪案线索后，鉴于案件较为新颖，可能涉及公益诉讼，检察长决定启动“一案多查”程序，召集侦监、公诉、民行部门办案人员召开专题分析会，要求各部门分别从民事行政检察、刑事检察、公益诉讼等角度分析履行检察各业务职能的可能性和可行性，既要履行依法打击违法犯罪职责，追究违法行为主体的刑事责任；又要履行公益诉讼职责，督促行政机关履行监管职责，依法注销违法主体的相关从业许可；还要以点带面提出完善体制机制的工作检察建议，督促行政机关建立健全加强监管的工作机制、强化工作举措，推动从根本上解决因监管不到位所造成的公益受侵害问题，通过发挥检察整体监督职能维护正常的网络食品消费秩序，确保人民群众食品安全社会公共利益不受侵犯。

3.跟进监督保障监督效果。

跟进监督是办理公益诉讼案件的重要环节，对于保障监督效果，进一步放大监督效应具有重要意义。

在本案检察建议发出后不久，双流区检察院对双流区市场监管局履职情况开展跟进调查，在掌握到该局并未完全落实建议内容，仅在接到个别消費者投诉后被动抄告被投诉的个体工商户所在第三方交易平台的客观情况后，及时与双流区市场监管局沟通联系，监督该局进一步将抄告范围从“美团”“饿了么”扩大至“淘宝”、“京东”等知名度较高的第三方交易平台，并建议将283户个体工商户的工商注册登记、食品经营许可的撤销、注销情况全部纳入抄告范围，最大范围、最大程度防范其在网络交易平台违法经营带来的风险。

针对283户个体经营者分布全国各地的复杂情况，双流区检察院还建议区市场监管局及时改进工作措施、强化与辖区外食品药品监管部门的协同配合，合力维护公益。

4.部署全域行动放大监督效应。

为放大监督效应，成都市检察院以双流区检察院办理的本案为突破口，迅速部署全市21个基层院进行全域排查。

在2018年春节假期前，各基层院共向行政机关提出公益诉讼诉前检察建议25件，督促行政机关吊销证照4件，列入食药从业黑名单的企业或人员共19家（人）。

同时，在基层院对“点”进行监督的基础上，成都市检察院系统梳理了食药部门在监管网络食品消费中存在的监管漏洞和制度缺陷，随即开展“面”上的监督，向成都市食品药品监督管理局提出了全面整治违法行为的工作建议。

成都市食品药品监督管理局高度重视检察机关办理的网络餐饮案件，成立以局长为组长的食药领域公益诉讼领导小组，开展专项整治活动，集体约谈外卖平台分支机构负责人，全面清理和查处违法行为，印发了《关于进一步加强网络食品安全监督管理的通知》。

（三）借鉴意义1.办理公益诉讼案件既要讲究法律智慧，更要讲究政治智慧。

张军检察长要求，办案公益诉讼案件既要讲究法律智慧，更要讲究政治智慧。

鉴于本案涉及范围较广，双流区检察院在办理本案过程主动向本地党委、人大和上级检察机关汇报存在的困难和问题，紧紧依靠党委领导、人大监督和上级院的指导，有效避免了办案中可能出现的违法个体工商户的信访风险和舆论风险，为案件的顺利推进提供了重要保障。

2.切实运用好检察建议这一诉前监督方式。

在开展公益诉讼工作中，为切实增强诉前程序效力，双流区检察院一方面探索建立了诉前检察建议“圆桌会议”，即通过组织相关职能部门及社会组织召开圆桌会议，调动多方共同参与公益保护积极性，形成司法保护、行政执法以及社会各界关注的良性互动，凝聚公益保护的共识，营造合力保护公益良好氛围；另一方面建立了诉前检察建议同步抄送报送机制，即根据案件实际情况，向同级党委、人大报送，向同级政府法制机构抄送检察建议或者行政机关对检察建议的整改落实情况，以利于党委、人大以及政府法制机构了解行政机关执法中存在的问题并采取针对性的监督措施，增强监督刚性。

3.正确处理好监督者与被监督者的关系，实现“双赢、共赢、多赢”。

在本案中，双流区检察院在办案各阶段始终与双流区市场监管局在“一把手”层面保持良好沟通，在全面摸清了行政机关相关监管职责、执法流程和执法规律的同时也提升了行政机关负责人对公益诉讼工作的认识，有力排除了被监督对象的抵触情绪。

以此案的办理为契机，为加强检察机关与行政机关在食药安全领域公益保护工作中的协调配合，双流区检察院、双流区市场监管局联合出台《关于在食品药品安全保护工作中加强协作配合的实施意见（试行）》，就公益诉讼线索移送、案件信息共享、调查核实协助、办理情况通报、相关人员纳入禁业黑名单工作常态化等有关内容明确协作职责，为该领域公益诉讼工作的持续有效推进奠定了良好的基础。

4.建议。

在办理本案中，检察人员履行监督职责“本领恐慌”现象较为突出。

拿到公益诉讼案件线索后，办案检察人员普遍对纷繁复杂的网络食品监督管理领域行政权力的基本内容、运行特点和运行规律不熟悉，调查取证一度找不到方向，本案所涉办理注销手续极易被忽视。

建议最高人民检察院能够及时总结全国不同类型的典型案件，制作同类型案件的“专题办案指引”，以为全国办理同类型案件提供借鉴，提高办案效率和质量。

王天颖（最高人民检察院民事行政检察厅行政二处副处长）為了保障食品安全，规范网络餐饮服务的行业发展，我国先后出台了多部针对网络餐饮服务的法律法规和部门规章，规定了网络餐饮服务第三方平台提供者应当履行的义务。

如《网络食品安全违法行为查处办法》及《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》（2018年1月1日施行），进一步强化了对于网络餐饮食品安全的保障，并赋予食品药品监督管理部门对违法行为的查处职责，检察机关也积极履职，与相关监管部门共同形成了网络餐饮食品安全的保护合力。

本案就是其中的典型案例，具有以下几个突出特点：一是诉前程序的精准发力。

在开展行政公益诉讼工作中，发挥好诉前程序作用，有利于激发行政机关充分行使其富有效率的行政权，快速修复受损的公共利益。

同时，在一定程度上避免行政机关的抵触情绪，有利于检察机关与行政机关形成合力，共同解决群众反映强烈的社会问题。

尤其是检察机关提起公益诉讼工作全面铺开以来，各地检察机关诉前程序作用的发挥更加凸显。

成都市检察院在公益诉讼案件线索排查过程中，发现全市多个区市县存在食药领城刑事案件判决后，行政机关没有依法作出吊销相关证件或禁止其继续从业的情形，被判缓刑或刑满释放人员继续从事食品药品经营，危害社会公共利益，遂将食品安全领域作为检察机关公益维护的主要发力点。

双流区检察院调查核实发现， 283户个体工商户没有线下实体经营场所但准备从事网络食品经营，故通过非法途径获得食品经营许可；同时，双流区市场监管局在撤销食品经营许可证后长时间未办理食品经营许可证的注销手续。

为防范网络食品消费安全风险，该院遂向双流区市场监管局发出检察建议，建议其对于法定期限内未申请办理注销手续的个体工商户依职权注销其《食品经营许可证》；为切实防止上述个体工商户在食品经菅许可证被撤销后继续从事网络食品经营，同时建议将双流区老渔民食品商行等283户个体工商户的工商注册登记、食品经营许可被撤销、注销的相关信息发送有关第三方交易平台并对上述食品经营者的后续经营行为进行跟踪监督。

成都市检察院以本案作为突破口，迅速部署全市21个基层院的全域排查，向成都市食品药品监督管理局提出建议，该局高度重视，开展了专项整治活动。

对外卖平台分支机构负责人集体约谈，处理违法行为，取得了积极的成果。

二是对该类型案件的办理具有积极引领作用。