干部学习课件：公共财政建设与财政级次调整

公共财政建设与财政级次调整张斌中国社会科学院财政与贸易经济研究所很荣幸今天和大家一起交流中国的公共财政建设以及与公共财政建设相关的一些主题，就是财政级次的调整。

一、中国公共财政建设中国的公共财政建设应当说是一个比较新的事物。

我们都知道，78年的改革开放我们开始进入到了市场化改革的进程。

那么从改革开放开始实际上一直有一个问题一直在困扰着我们，如果说在计划经济的条件下，我们的财政是为计划经济服务，在很大程度上也是为国有企业服务的，那么在市场经济条件下与市场机制相适应的财政形式是怎么样的？这个问题需要我们认真研究，尤其是财政理论界认真研究的问题。

1998年12月，当时任国务院副总理的李岚清同志在全国财政工作会议上，明确提出了今后中国财政的建设是向构建公共财政框架，向公共财政这个方向来努力，这是我们官方第一次正式的提出中国的财政下面一步向公共化的发展，要建立公共财政，那么最近随着中国经济社会的发展进入到一个新的阶段，我们要全面深入的理解中国公共财政的实质内涵，首先需要了解中国经济社会发展进入一个新阶段之后，面临哪些新的问题，经济社会发展对财政或对政府具体有哪些更具体的要求。

（一）人均gdp1000美元的鸿沟在党的文件中大家都比较熟悉，一个叫重要的战略机遇期，那么在提出战略机遇期的十六大，提出重要战略机遇期的这个提法之法之后，我们经常看到的是所谓的我们的中国经济人均gdp超过了1000美元，在人均gdp超过1000美元前提之下，那么中国的经济社会发生了许多新的变化，其中大家比较关心的和经常备受大家关注就是收入差距的扩大，包括中国经济增长方式的转变，中国的经济的发展尤其是以高耗能、污染环境为代价的经营增长的可持续性等等这些问题引发了非常深入广泛的探讨。

中国经过了二十多年的经济发展之后，中国经济社会发展进入了一个新的阶段，在这个阶段那么面临的基本的问题是不一样的，其中有一个提法就是人均gdp一千美元之后有一道鸿沟。

那么这个命题或者说人均gdp超过一千美元之后主要是指一些发展中国家，尤其是拉丁美洲国家，在人均gdp超过一千美元之后，原来促进经济增长的那些基本的动力已经发挥作用殆尽了。

而由于它没有紧跟着解决社会贫富差距的问题，新的经济增长来源的问题。

结果它们这些国家在gdp超过1000美元之后经济普遍陷入停滞，社会由于贫富差距拉大，社会动荡，社会问题非常突出。

因此呢，我们联想到中国的经济发展，在人均gdp超过1000美元之后，我们经济增长能不能继续持续下去。

从78年改革开放之后，我们迎来的这个持续的20多年的经济增长能不能持续下去。

而与经济增长相伴的，虽然是我们整个人民生活水平的提高，但是我们不可否认的是贫富分化差距的拉大，城乡差距的扩大，区域经济发展差距的扩大，等等这些问题，以及对中国的社会经济的增长，社会稳定形成了非常严重的挑战。

在这个背景之下，我们需要从经济增长，社会发展的角度，我们要重新审视我们的社会政策包括我们整个社会发展观，我们基本的经济增长和社会发展的基本理念。

由此我们才可以进一步的理解近年来我们提出的科学发展观和构建和谐社会的基本思路。

（二）中国经济增长的问题与出路在这种情况下我们可以想到，像马来西亚，像巴基斯坦，越南这些新新的经济增长的国家，它们的劳动力的成本就要比中国的低。

中国的劳动密集型产品的优势在不断的丧失。

另外一方面即使我们政府不主动的的采取干预工资，干预劳动市场的政策，中国二十年来的经济增长所自然带来的工资水平的自然的上升，包括人民币汇率的提高，最终也会让中国丧失在劳动密集型产品市场上与巴基斯坦，与越南等等国家的竞争优势，尤其像孟加拉国这些相对落后的、人口众多，经济与中国发展还差一个档次、一个阶段的这些国家。

如果这些国家的基础设施搞上去了，劳动力的市场完善了，基本的市场环境成熟了，那么它们的劳动力密集型产品的成本优势也是要比中国明显。

这样的话，中国将面临这两方面的困境。

一方面，中国依据靠劳动力密集型产品出口拉动了经济的增长受到了内外两方面的挑战。

来自内部的挑战就是你要保持劳动力密集型产业的优势，你就要保持比较低的工资水平。

而比较低的工资水平或者增长比缓慢的劳动者的报酬份额会导致内需不足，或者说是收入分配差距的拉大导致内需不足。

而另外一方面呢，即使你人为的有意识的想保持一个低工资水平，也不可能长期的维持你在劳动力密集型产业出口的优势。

因为中国毕竟经过了二十年的经济增长，与经济相对落后的发展中国家相比，比如越南。

越南近年来的纺织品的出口增幅是非常强劲的。

那么你不可避免的就是当这些国家的市场成熟的时侯，跨国公司或者是外商投资企业它会把自己的生产线移到这些国家，因为这些国家的劳动力更加便宜。

一旦中国劳动密集型产品的出口的增长达到了一个顶峰，或者说开始慢慢下滑了，那么说中国的出口一旦下滑了，中国下一个经济增长靠什么。

我想这是我们中国的经济增长将面临的一个问题。

那么这些问题与公共财政有什么关系呢？我们可以看到中国下一步的经济增长无外乎就是两个基本的着重点。

一个就是继续依靠出口来拉动经济增长，考虑到在劳动力密集型产品上你已经占据了市场上很大的市场份额，考虑到你不可能长期的维持低工资的前提下来维持劳动密集型产品的竞争优势，那么你就要想办法提高你出口产品的的档次，提高你出口产品的结构。

逐渐的把以劳动密集型产品的出口来拉动经济变成一个以资本密集型的产品，比如以机电产品以高新技术产品的出口来拉动经济增长，就是要提高出口产品的结构和档次。

另一方面，当你出口不行的时候，或者说当你出口对经济增长的路线在不断的下滑或者说不可持续的时候，我们可能就要需要扩大内需，扩大国内需求来继续的拉动经济增长。

不是依靠出口这样一个外需，二而是要扩大内需。

但是而扩大内需呢，刚才我们也说过扩大内需最基本渠道是要提高收入水平，提高工资水平，提高工薪阶层的收入水平，这样的话内需才能保持旺盛的增长势头。

在这两个前提之下，中国的经济增长如果能够比较好的实现出口结构的升级和内需的增长，中国的经济才可能寻找到继续二十年的增长的动力。

这是一个最基本的问题。

而在这个大的背景之下，我们来考虑到我们如何扩大内需，实际上是一个非常重要的课题。

（四）中国储蓄率过高与内需不足实际上在扩大内需的过程中，我们可以看到这样一个值得注意的现象，中国的内需不足。

中国的内需不足不仅仅与我们的工资性收入增长缓慢有关，还与我们的储蓄率的上升有关。

我们可以看到，根据人民银行的数据，我们的储蓄率、从，比如说老百姓挣一百快钱存下来的比例。

储蓄率从01年的38.9%上升到了05年的47.9%。

五年间增长了9个百分点。

也就是说我们即使征利息税也没有办法阻止储蓄的增长。

也就是说我们的储蓄率在当心消费的比例，实际上是不断下降的。

而人们为什么存这么多钱。

实际上很大程度上是我们对预期收入的不确定和对未来收入不确定的预防。

那么根据人民银行的数据，我们储蓄的动机有五大动机。

养老，医疗，子女教育，住房，还有子女婚嫁。

这是人民银行统计出来的人们储蓄的五大动机。

那么我们可以注意到，养老，医疗，教育，包括住房这四项都与政府的财政支出，政府履行自己的职能，提供基本公共设施服务有着密切的关系。

刚才我们讲的储蓄率提高的同时，我们在消费率却在不断的下降。

我们的消费率比发达国家低二十个百分点，比许多发展中国家低10个百分点。

中国的最终消费占gdp的比重已经由上个世纪的超过62%下降到05年的52.1%。

消费率，居民的消费率也下降到了38.2%，这都是历史的最低水平。

也就是说中国的经济增长下一步在面临着出口增长，尤其是劳动密集型产业的出口增长拉动力不能经济持续增长的情况下，我们希望能够扩大内需。

而扩大内需除了要提高我们的收入之外，我们实际上还有另外一个因素，就是我们在收入相等的情况下，我们的消费率是在不断下降的，储蓄率不断的增高。

而人们不断的增高储蓄减少消费的一个重要的原因，是为了养老，医疗，住房，教育这些与公共财政密切相关的因素。

在这样一个背景之下，我们可以讲，为了保证中国经济增长的平稳过渡，尤其是缓解收入差距过大，实现社会的稳定。

我们能不能保持出口产品尤其是保持目前我们在劳动密集型产品的出口优势的同时，我们采取有效的措施降低我们的储蓄率，提高我们的消费率，进一步的扩大我们的内需实现经济增长方式由以出口为主转变为以内需为主这样一个转变。

我们能不能做到这一点，我想这是中国在新的历史时期，在人均gdp超过1000美元之后，中国未来二十年的经济增长所面临的一个首要的基本问题。

我们可以看到，根据我们刚才所说的储蓄的动机，以及低收入阶层收入的一个状况，我们讲，如果我们把财政支出的结构进行调整，把我们财政支出的重点从提高gdp转移到以社会保障、提供基本公共服务为主，尤其是以养老，医疗，教育，住房这些公共服务为主。

我们财政支出结构在财政收支年年增长的环境下，我们能不能对财政收入的结构作出调整。

把财政支出的相当大的一部分增量用于基本公共服务，以养老医疗教育包括住房为主的，与人们民生息息相关的基本的服务上，来缓解社会分配差距的夸大，缓和社矛盾，促进社会的稳定。

并且在经济生长方面来降低储蓄率。

如果你的社会保障足够好了，我们就不会存那么多钱了。

老百姓不存那么多钱，消费就可以增长。

国内消费的增长就可以成为拉动经济增长的一个新的因素。

因此公共产业的建设，尤其是我们抛开理论的阐述，我们仅讲公共财政的具体措施，那么我们说基本公共服务的均等化，建立起完善的社会保障体系。

这不仅仅对于我们社会的稳定有重大意义，更为重要的是对于下一步中国社会的经济的稳步增长具有非常重要的关键性的意义。

那么在这个意义上，我们来理解公共财政。

我们就可以更加清晰的认识。

但是呢，我们不可否认的是，中国的经济的增长不可避免的有政府的因素。

换句话说，从78年到现在，正式各级政府在对gdp的追求过程中，或者说在利用政府的权利或者说利用政府的手段，积极的促进本地的经济发展的基本的经济增长模式，对中国的经济增长起到了非常重要的作用。

因此中国的经济增长，尤其是相当多的一部分的经济发展在很大程度上是以政府的运作，政府的筹划，政府的规划，政府对于gdp的追求紧密的联系在一起的。

这是中国的经济增长长期以来重要的在体制上的动力和原因。

但是随着中国的经济增长进入到了一个新的阶段，我们注意到，中国当前经济社会发展的尖锐的主要的矛盾不仅仅是经济增长的问题，不仅仅是gdp的问题，还有民生的问题，收入分配的问题，环境保护的问题，资源综合利用的问题等等，这些问题的逐步的凸显出来。

以后，在新的历史时期，我们评价各级政府它的政绩的一个主要的指标将不再是仅仅依靠gdp。

而是要转变政府的职能。

从提供基本的公共职能角度，从社会保障的角度，从环境保护的角度，从资源能源综合利用的角度等等。