中国国内航空旅客运输责任限额制度的历史演进

中国国内航空旅客运输责任限额制度的历史演进摘要：随着对国际航空旅客运输责任限额的深入探讨，越来越多的学者开始关注中国国内旅客运输责任限额问题。

本文在回顾中国国内旅客运输责任限额历史演进的基础上，总结了中国国内旅客运输责任限额的发展趋势并就国内旅客运输责任限额的进一步发展提出改进建议。

关键词：责任限额；历史演进；趋势；改进中图分类号：d92 文献标识码：a 文章编号：1009-0118（2011）-09-00-02伴随着对国际航空旅客运输责任限额的深入探讨，越来越多的中国学者开始关注中国国内航空旅客运输责任限额。

为业界所熟知的“包头空难”所引发的跨国诉讼正在经历“中国→美国→中国→美国”的循环。

这一循环貌似是管辖权的冲突，实则为不同责任限额之间的博弈。

历史的沿革可以帮助我们明晰中国国内航空旅客运输责任限额制度的过去和未来。

一、中国国内航空旅客运输责任限额制度的历史沿革（一）立法沿革1、《飞机旅客意外伤害强制保险条例》。

该条例于1951年4月24日颁布，同年6月24日生效，由1989年生效的《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》明令废止。

条例共七章十八条。

其规定为：“凡在中华人民共和国境内持票搭乘飞机之旅客，均应依照本条例之规定，向中国人民保险公司（以下简称保险公司）投保飞机旅客意外伤害保险”（第1条）；“旅客之保险费，包括于票价之内，一律按基本票价千分之五收费”（第6条）；“旅客之保险金额，不论全票、半票、免票、一律规定为每人人民币一千五百万元”（第5条）；“本条例所列之保险金额连同医疗津贴，系属法定给付之最高责任，如遇意外事故发生，旅客或其家属不得再向航空公司要求任何额外给付”（第10条）。

根据该条例之规定，保险公司以意外伤害保险金的形式来承担损害赔偿责任，航空公司不承担损害赔偿责任。

2、《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》。

该规定于1989年2月20日由中华人民共和国国务院令第82号发布，1993年11月29日根据《国务院关于修改「国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定」的决定》修改，由中国民用航空总局第164号令发布的《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》明令废止。

该规定共十一条。

其规定为：“旅客在航空器内或上下航空器过程中死亡或受伤，承运人应当承担赔偿责任”（第3条）；“承运人按照本规定应当承担赔偿责任的，对每名旅客的最高赔偿金额为人民币七万元”（第6条）；“旅客可以自行决定向保险公司投保航空运输人身意外伤害险。

此项保险金额的给付，不得免除或减少承运人应当承担的赔偿金额”（第7条）。

根据规定，承运人对每名旅客的最高赔偿金额为人民币七万元。

旅客可以自行决定是否向保险公司投保航空运输人身意外伤害险。

值得注意的是，此规定明确提出承担赔偿责任的主体是承运人即航空公司，而不是保险公司且保险金额的给付不得免除或减少承运人应当承担的赔偿金额。

3、《国务院关于修改的决定》。

该决定于1993年12月13日由国务院颁布，1994年1月1日起实施。

该决定将《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》第六条修改为：“承运人按照本规定应当承担赔偿责任的，对每名旅客的最高赔偿金额为人民币七万元。

”4、《中华人民共和国民用航空法》（以下简称《民航法》）。

该法于1995年颁布并于1996年施行。

该法共214条，充分借鉴华沙体制中关于承运人责任制度的相关规定而制定。

但就责任限额问题而言：其一，规定了国际旅客运输的责任限额——“对每名旅客的赔偿责任限额为16600计算单位；但是，旅客可以同承运人书面约定高于本项规定的赔偿责任限额（第129条第1款）。

”这一规定符合当时国际航空的发展要求。

其二，对国内旅客运输责任限额问题采取回避态度。

仅在第128条第1款作了原则性规定——“国内航空运输承运人的赔偿责任限额由国务院民用航空主管部门制定，报国务院批准后公布执行”。

此项规定虽然平衡了当时的各种因素，但为日后的“行政不作为”埋下了伏笔。

5、《中国民用航空旅客、行李国内运输规则》。

该规则是中国民航总局1996年2月28日对1985年1月1日制定的《旅客、行李国内运输规则》的修订，于1996年3月1日起实施。

自实施之日起原《旅客、行李国内运输规则》同时废止。

该规则共13章61条，主要涉及运输的具体规则，对责任限额问题未作规定。

6、《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》。

该规定由中国民用航空总局第164号令发布并自2006年3月28日起施行。

按照《国务院关于的批复》，《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》自《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》施行之日起同时废止。

该规定共6条。

其规定为：“除民航法另有规定外，民用航空运输承运人对每名旅客的赔偿责任限额为人民币40万元”（第3条第1款）；“赔偿责任限额的调整由民航总局制定，报国务院批准后公布执行”（第4条）；“旅客自行向保险公司投保航空旅客人身意外保险的，该项保险金额的给付，并不免除或减少承运人应当承担的赔偿责任”（第5条）。

（二）立法趋势1、“从无到有、从低到高”中国民用航空脱胎于军用航空，这就使得民航的“军事化”或“行政化”色彩浓重。

这种与行政权力的紧密相连，使得中国的国内旅客运输责任限额经历了一个“从无到有、从低到高”的曲折发展过程：1951年的《飞机旅客意外伤害强制保险条例》中仅规定保险公司责任而未规定承运人责任。

这种以航空保险代替损害赔偿的做法是典型的“大行政”。

此后，1985年的《旅客、行李国内运输规则》直接回避了责任限额问题。

直到1989年的《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》经1994年的《国务院关于修改的决定》修改，才第一次规定承运人负有赔偿责任且对每名旅客的最高赔偿金额为人民币7万元。

经1994年的《国务院关于修改的决定》修改的1989年的《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》表明责任限额为7万元。

随后，1995年颁布的《民航法》在承认责任限额既存的基础上继续回避该问题——仅做一原则性规定。

直到“包头空难”引起强烈社会关注并演变成了跨国诉讼，主管机关坐上了“被告席”，2006年的新《规定》才出现。

该《规定》第一次将承运人对每名旅客的赔偿责任限额提高为人民币40万元。

责任限额“从低到高”历经10余年。

2、立法明显滞后无庸置疑，法律的稳定性要求必然导致法律的滞后性。

但就航空法这个特殊领域而言，这不是一种必然。

当民众坚守于7万元时，航空公司则早已放弃了坚守：中国国际航空公司、东方航空公司和南方航空公司均参加了iia和mia，承诺在旅客伤害赔偿上放弃《华沙公约》的限额。

2002年北方航空公司的“五七空难”中，遇难旅客最高可获得人民币19.4万元的赔偿。

3、与国际通行标准存在较大差异需要看到的是，虽然《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》将承运人对每名旅客的赔偿责任限额提高为人民币40万元，但与国际通行的标准仍有较大差异。

1999年《蒙特利尔公约》将国际航空旅客伤亡赔偿限额在航空公司免责的情况下提升至10万特别提款权（约13.5万美元），而我国的《民用航空法》对国际航空运输规定的是16600特别提款权（旅客）。

两相对比，对旅客的赔偿限额相差较多。

二、改进建议（一）应继续提高责任限额1、我国经济持续快速发展，人均可支配收入水平持续提高，需要与之相适应的赔偿限额。

1993年我国农村居民人均纯收入为921元，城镇居民人均可支配收入为2,476元，责任限额为人民币7万元（约为城镇居民年收入的28倍）。

2006年我国农村居民人均纯收入为5711元，城镇居民人均可支配收入为12250元，责任限额调整为人民币40万元（约为城镇居民年收入的32倍）。

2010年我国农村居民人均纯收入为5919元，城镇居民人均可支配收入为19109元，责任限额仍为人民币40万元（约为城镇居民年收入的20倍）。

虽然现在的责任限额基本符合经济发展的需要，但这一规定在未来是否能与高速发展的经济匹配，还是一个未知数。

因此，我们不妨把责任限额规定继续提高，使其略高于社会经济水平，旨在能够在更长时间内适应经济的发展。

2、2003年最高人民法院制定的《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》中引入了“余生收入计算法”的理念。

这一做法主要是考虑到国际上旅客伤亡赔偿限额的计算方法通常是以旅客若干年收入的总和为基础因素的。

余生收入计算法目前在中国还很难被民众接受，这是因为该方法导致了“同命不同价”——人的生命价值是一样的，不应由于任何原因产生差异。

这种观念的误区在于：损害赔偿计算的不是生命的价值，而是假设生命依然存在所会产生的价值。

（二）应引入弹性调整机制1、引入弹性调整机制的必要性首先，我国现有的责任限额调整机制无法发挥作用。

我国民航法将国内航空运输赔偿限额的调整机制简单地规定为“由国务院批准后公布执行”，但对如何制定、如何定期或不定期的审查和修订等后续问题都没有规定。

2004年底“包头空难”发生后，罹难者家属甚至以行政立法不作为为由，将中国民用航空总局告上法庭，这充分说明了我国现行调整机制的僵化。

其次，简单的数字变化无法适应情势变化的要求。

国务院颁布的《国内航空运输赔偿责任限额规定》中规定旅客的赔偿限额为人民币40万元。

但数字的更新只能满足一定期间内的要求，无法保障情势变化后能否获得一个合理的数字。

因此，建立一套完善的审查和修订制度才是解决问题的根本之举。

最后，引入责任限额弹性调整机制有利于消除责任限额的内外差异。

我们建立弹性调整机制不仅仅是为国内航空运输服务的，而是将国际航空运输的责任限额与国内限额统一在一个调整机制之下，在两者之间寻找一种平衡，有利于消除内外差异。

2、对责任限额弹性调整机制的建议参照1999年《蒙特利尔公约》的做法，笔者建议在《民用航空法》的修订中，规定责任限额每5年复审一次，并且将通货膨胀因素作为调整责任限额的基础。

如果复审表明通货膨胀因素超过一个特定的系数，那么可以自行修订该责任限额；如果在复审中发现膨胀因素未超出这个特定的系数，那么仍然维持原定的限额。

这样，就能够保证赔偿责任限额随着社会的发展而不断更新，更好地维护广大旅客的人身利益。

（三）应引入“余生收入计算法”国际通行的标准是“余生收入计算法”，即以受害者损害发生时的正常收入为标准，在综合考虑受害者的损伤程度、年龄、职业、家庭负担后，计算出余生可能挣到的收入来进行赔付，大约是“死伤者的年收入（现有的和将来可预期增加的）×预期寿命的年数（一般到60岁）－死伤者自己的开销和税款＝实际赔偿损失的数额”。

与国际标准相比较，中国《民用航空法》未规定旅客航空运输赔偿的计算项目和计算标准，只能适用其他法律。

《民法通则》规定的赔偿项目仅仅为赔偿医疗费、因误工减少的收入、残疾者生活补助费、丧葬费和死者生前抚养的人必要的生活费。