管办评分离背景下高校办学内涵式发展探究

管办评分离背景下高校办学内涵式发展探究作者：时雅颂来源：《知识文库》2017年第17期在深化教育领域综合改革的背景下，无论是教育管办评政策的提出还是人民对于高等教育质量提高的殷切期望，高等教育都肩负着巨大的历史重任。

在新的时代背景下，传统以追求规模和速度的发展模式已无法满足人才培养的要求，高等教育走以追求质量为核心，紧紧围绕大学人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新职能的内涵式办学道路才是题中应有之意。

一、管办评分离背景下高校改进办学发展方式的必要性新中国从1949年“倒立图钉”式的教育结构，逐渐演进为改革开放初期的“金字塔”结构，经过37年的不懈努力，我国高等教育的毛入学率在2015年达到了40%，大众化教育阶段进一步发展，即当前开始呈现“梯形”结构，在规模上成为世界第一高等教育大国。

但是我国高等教育的质量与国家经济社会发展和人民群众对接受优质教育的要求不相适应这一矛盾，是未来教育领域改革所要亟待解决的问题。

随着我国经济社会发展进入新阶段，改革已进入深水区，经济社会发展面临许多新情况、新问题、新挑战。

在整个改革这一庞大的系统工程中，教育领域改革发展产生着至关重要的影响。

在党的十八大报告中提出了“深化教育领域综合改革”的总体要求。

而深化教育领域综合改革，最重要的是要破除制约教育事业科学发展的体制机制障碍，促进教育制度和体系自身完善。

基于此，《教育规划纲要》中提出“明确各级政府责任，规范学校办学行为，促进管办评分离，形成政事分开，权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制。

”从此，“教育管办评分离”成为一种固定的表述形式出现在政府文件和学术文献中。

教育实行管办评分离，对教育管理体制改革具有基础性、现实性的意义。

中国语境体系下的教育管办评分离就是在现代治理理念与国家法律框架下，政府、学校和社会尊重各自的主体地位，恪守各自的权责边界，在政府转变职能，高校自主办学的同时，引导社会力量有序参与教育评价监测，构建上下衔接，左右协调，各方互动的教育管理体系。

形成政府宏观管理，学校自主办学，社会广泛参与，相关主体各安其位，有关部门各司其职的教育善治格局。

教育管办评分离的贯彻实施，有利于实现政府、高校、社会之间主体分离、职能分离、权责分离，形成既相互制约，又相互融合的发展态势，且有利于高等教育体系的构建和完善。

还有利于发展教育民主，促进教育公平，是社会多元利益主体参与高校办学，有效发挥力量。

在政府、高校、社会这管办评三主体中，管是基础，评是支撑最重要，最核心的部分当属办。

办，即举办、办学。

高校应按照教育规律自主办学，行使好自己的办学权，政府和社会办学权力的发挥都必须通过学校来实现。

二、高校办学走内涵式发展道路解读随着教育综合改革进入深水区，教育领域未来发展方式的合理性是决定改革成败的关键。

高等教育作为人才培养与服务社会的重要组织文化机构，肩负着厚重的历史使命，被寄予无限的期望。

自党的十八大明确提出“推动高等教育内涵式发展”的命题后，对到底何为高等教育的内涵式发展，学术界进行了有益的探索和研究。

依据“服务于高等教育组织发展目标的路径选择”的不同，可以将高等教育的发展方式分为内涵式发展与外延式发展。

从逻辑学的范畴来说，内涵与外延是一组相对的概念。

内涵是指一个概念所反映的事物本质属性的总和，外延则是一个概念所确指对象的范围。

这一概念被马克思首次应用于政治经济学领域来描述扩大社会再生产的两种基本形式，即外延式发展主要依靠增加人力、增加投资、增加材料，扩大生产场所来实现，是一种粗放型发展模式；而内涵式发展强调的是依靠技术进步、依靠提高劳动者素质和生产效益，是一种集约型发展模式。

因而套用在高等教育领域，以往的研究者更多是站在经济学的立场、观点和方法，将外延式发展简单地视作高等教育规模扩大和数量增加，是主要依靠外部要素投入的一种发展方式，而将内涵式发展单纯看做高等教育优化结构和效益提高，是一种依靠提高内部资源利用率的发展方式。

依据克拉克.克尔在《大学的功用》中所描述的，现代大学已经从原来的社会、边缘进入社会的中心地域，在社会发展中发挥着越来越重要的作用。

所以从经济学立场看待高等教育的发展方式实属题中应有之义，然而，却绝非仅仅如此。

大学最核心的精神实质在于学术自由、大学自治、民主管理、兼容并包等稳定内核，无论外部社会运动发生怎样的变化，在彰显时代性的同时，始终维系大学普适的价值理念才是大学繁荣存在的立根之本。

所以，决定高等教育发展是内涵式还是外延式，并不仅仅是依靠规模速度的大小或质量高低的好坏来判断，关键在于发展的最终实质与目的，即高等教育发展是指向遵循外在的目的，还是指向遵循内在价值；是受外部力量控制，还是受自身内部力量左右。

正如，以规模小质量高，培养造就社会精英为己任的精英教育阶段并不就是单纯的内涵式发展，规模大发展速度快的大众化教育阶段也不全是外延式发展方式。

判断高等教育发展方式是内涵式还是外延式的标准，在于是否有利于高等教育的人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新等基本职能的发挥与实现；在于发展是否遵从其内在价值、实现内在目的、受内在逻辑支配为总体取向。

总的来说，高等教育走内涵式发展道路，即是在遵循大学精神实质，符合高等教育发展的内在规律的前提下，以提高教育质量和办学效益为基本目标；以培育和提高核心竞争力为重心；以合理配置内部资源、科学整合内部要素为前进发展动力的自我发展，是充分发挥大学人才培养、科学研究、服务社会与文化传承职能，有效促进大学科学定位，特色鲜明，以及规模、结构、质量、效益有机统一的协调发展。

外延式与内涵式的发展方式本身无所谓优劣，它们的存在都有其历史必然性，都完成着自己特殊的历史任务。

然而在时代转型巨变的今天，高等教育走内涵式发展方式，是我们面临这一独特历史时期的必然选择。

三管办评分离背景下高校实现内涵式办学的现实困境由于长期以来的历史和现实的原因，政府对高校的管理存在“缺位”、“越位”、“错位”现象，高校的办学自主权还没有得到有效落实，在实现内涵式办学的道路上还存在一定的阻碍。

在顶层设计方面，“办什么学”和“如何办学”这一根本问题不是依据高等教育自身发展的规律来行动，而是依据政府的红头文件亦步亦趋。

教育理念的建构也失去了自主思考自主创造的能力。

在大学快速扩招，规模不断庞大的现实下，一些大学不顾自身条件，盲目攀比，贪大求全，加剧了高等教育多样化的客观要求和大学之前同质化倾向的矛盾。

在规模定位上，存在越打越好的趋势；在类型层次上，重普高轻高职、重学术型轻应用型；在层次定位上，存在盲目攀高的倾向；在学科定位上，存在求多求全盲目综合性、多学科方向发展的趋势。

在动力结构方面，首先，大学章程是高校获得办学自主权后在大学内部系统进行二次配置的实现途径，也是落实办学自主权的有力保证。

下放的权力在高校内能否建立起适应社会政治经济发展并符合自身内在规律要求的常态运行机制，对于办学自主权能否实现推动高校发展的作用有着至关重要的影响，是上承国家法律，下启大学内部管理制度，协调和链接内外部各方面关系的纽带。

我国在2011年颁布了《高等学校章程制定暂行办法》，根据教育部门户网站的数据显示，目前已经通过核准的大学章程已有93部，在发展建设的数量上取得一定的成绩，但是在内容制定方面还存在缺失，如高等学校依法享有的部分办学自主权并未得到完全真正落实，章程的制定内容不够科学规范。

这种“重制定，轻落地”的现在学校制度建设状况，导致了学校办学的主观能动性和活力得不到释放。

例如，《高等教育法》规定的高等学校的法人财产处置权、内部机构人员配置权、专业学科设置权等，始终没有得到很好的落实。

并且在章程内容方面呈现出千校一面的状况，没有突出自身学校的特色所在。

其次，是高等学校普遍缺乏办学的经验和能力，治理效能低下。

由于长期习惯了传统政府主导办学思路和方式的影响，加之学校管理人员管理能力和素养的现代化水平不高，高校对于政府已经下放的部分权力，存在接不住、接不好、用不了的状况。

如果说建立大学法人制度是实现大学自治的前提，那么构建科学有效的内部治理结构则是实现高校办学自主权的必要条件。

只有这样，才能保证高校能用权、用好权。

我国大学经过不断的发展，己经基本完成了党委领导下的校长负责制的内部管理体制的改革。

然而高校的内部治理却并不因此而完善，仍然存在不少问题。

其一是高校内部权利的失衡；其二是党政分工不明确。

高校内部权力的失衡，可以从两个维度进行分晰，从横向来看，是高校内部三种基本权力，即行政权力、学术权力和民主权力之间的失衡，尤其突出表现在行政权力和学术权力的失衡。

从垂直的角度来看，则是基层权力与高层权力之间的失衡。

党委领导与校长负责之间的界限、职责和权限不明晰是我国高校内部治理结构上存在的另一个重要问题。

我国《高等教育法》明确规定高校内部管理体制实行党委领导下的校长负责制。

党委会是高校的决策系统，决定着大学发展过程中的一切重大问题，而校长则是高校最高行政长官，领导学校行政管理体系，负责执行党委会的决议，但事实上大学的党委会、书记和校长之间的关系处理很难协调。

由于思维和惯性的作用，大学党委书记有的容易自觉不自觉就以党委会的名义发号施令，有的还越权管理本属于校长管理的事务。

同时还存在交叉事务，难以分清各主体的权力关系。

在外部参与方面，社会参与办学的开放办学体制仍处于摸索阶段。

当前，大多数高校已经认识到了长期以来封闭办学存在的弊端，纷纷走出校门、走向社会、走进企业，开展了一系列的开放式办学思路的探索。

但新的办学模式和转型发展思路，仅仅停留在观念和顶层设计方面，实际操作层面仍缺乏相应的有效的办法。

所以，高校应如何更好的实现内涵式发展，充分提高教育质量，实现人才培养，科学研究与服务社会的目的，还值得我们更进一步的积极探索。

（作者单位：山东师范大学）。