英国地方自治制度发展

英国地方自治制度的发展
摘要：英国全称“大不列颠及北爱尔兰联合王国”，是欧洲的一个君主立宪制国家。

也是单一制的国家。

英国地方自治制度拥有悠久的历史传统，它的发展经历了长期的历史过程，并被誉为“地方自治之家”。

特别是自工党1997年执政以来，英国地方制度发生了较大的变化，如地方政府的结构、职能和与中央关系等都有了较新的变化。

可以说，英国地方自治制度的变迁及其发展也对今后地方自治的发展起到一定的借鉴作用。

关键词：英国地方自治行政发展；
地方自治是西方社会文化和政治生活的重要组成部分，在西方社会有着悠久的历史。

所谓地方自治是指在一定的领土范围之内，全体居民组成法人团体（地方自治团体），在宪法和法律规定的范围内，并在国家监督之下，按照自己的意志组织地方自治机关，利用本地区的财力处理本区域内公共事务的一种地方政治制度。

20世纪以来，它在一些国家较高级的地方单位相应的得到了采用。

一、英国地方自治制度的早期发展
当今世界，无论是单一制国家还是联邦制国家，地方自治都受到了普遍的推祟。

作为地方自治典范的英国，其地方自治历史悠久而发达。

英国现代意义上的地方自治制度产生于19世纪，主要分为三个层次：第一层次有两种情况,一是县级市，具有县与自治市的全部权力；二是行政县，具有管理辖区内卫生、警务、道路、公共救助、国民义务教育及中等教育等事项的自治权限,包括郡、郡级自治市和伦敦市。

1888年通过的《地方攻府法》和1889年通过的《议会法》《伦敦政府法》，在全国确立了“郡”这一行政层级的自治地位，自治政府都由选民直接选举产生。

第二层次有三种情况，一是自治市，享有由县议会行使的权力之外的一切权力；二是镇，担负地方自治团体的角色；三是乡，拥有有限的自治权力，不具有在警务、教育和道路方面的独立处理，即非郡级自治市、市区、乡区。

1835年实行《市镇自台机关法》，创设了自治市。

市区创设于1872年，为自治团体的性贡,乡区创设于1894年。

1894年的《地方政府法》规定，郡议会管辖区域内设立自治市、市区和乡区层级的自治政府。

第三层次是教区,村民少者可设立村民大会，村民多者可设立村议会，但实际拥有的自治权限通常比乡小。

1894年《地方政府法》还规定在乡区之下设立教区，行使自治区。

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伴随着地方自治制度的历次改革和不断完善，英国地方自治型单一制也发生了变化，特别是在英国工党1997年执政后，其在第一任期内对英国宪法制度所做的重大改革之一，即向苏格兰、威尔士、北爱尔兰和伦敦下放权力，导致中央政府与地方政府的关系也发生了较大的变化。

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①许崇德.各国地方制度.中国检察出版社，1993.页码20
②任进.当代中外地方制度比较.人民日报出版社，2002.页码22
在当代，英国地方自治制度又有了新的发展。

作为法治国家，英国的地方自治都有明确的法律规定和依据。

从1972年的《地方政府法》到2003年的《地方政府法》，英国的地方自治制度都在不断地发展和完善。

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二、英国地方政府的组织形式
从20世纪90年代末开始，随着经济全球化的推进和可持续发展，不少大国实行多元化的地方政权组织形式。

比如英国，2000年联合王国议会通过新的《地方政府法》，对地方政府机构作了重大改革，沿袭一百多年的英国传统地方议会的委员会制得以重大改变。

英国的地方政权组织形式从一元化转变成了多元化。

地方议会由单纯的议事机构转变为“议政合一”机构，权力大大加强。

行政机构是指除议会和法院以外，所有的政府机构。

这些机构的最重要的职能可以归为几个大类：决定纯政策性问题、检察调查、赦免和免除刑罚、签署许可证、制定法定文件和实施细则、制定计划、作出有关私人权利的个别规定、审理来自其他行政机构的上诉。

英国作为单一制国家，它所实行的是中央对地方政府的行政分权，其地方议会和地方行政机关在地方事务上依法享有较大的自治权力。

詹宁斯将英国的行政机构划分为三个层次，即中央政府、独立法定机构以及地方机构。

另一种观点是认为英国行政机构由政府、内阁及其直属机构、政府各部、枢密院和地方行政机构组成。

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（一）内阁和首相
英国内阁是由中世纪枢密院的外交委员会发展而来，至19世纪中期，责任内阁制在宪政实践中通过宪法惯例的累积逐步完备并最终形成。

1900年，“内阁”一词第一次见之于议会布告，1937年颁布的《国王大臣法》使“内阁”一词有了正式的法律依据。

按照惯例，英国内阁由下议院中席位最多的政党组成。

每次大选以后，英王照例授权多数党领袖组阁，并根据他提出的名单任命内阁和政府成员。

在英国历史上，除有过几次由几个政党共同组成联合内阁外，绝大部分都是由多数党组成的一党内阁。

内阁的职权有三个方面：1.制订各部政策并提交议会讨论；2.在议会通过政策后负责监督和贯彻执行；3.协调和确定政府各部的职权范围。

实际上，内阁的权力不止这些。

内阁不仅行使上述“通常权力”，而且还行使“非常权力”例如，可以对煤、石油、电和煤气实行配给；控制食品的价格和分配；控制交通运输业；征用土地、车辆和建筑物。

以首相为核心的内阁构成现代英国政府的顶层。

内阁成员的人数受法律限制。

在法定数目内，每届、每任首相自己决定其内阁由哪些大臣组成。

1960年以后的政府部门设置实施调整后，除农业部之外，其他各部皆由国务大臣担任一把手。

①施雪华.当代各国政治体制—英国.兰州大学出版社，1998.页码23
②朱光磊.现代政府理论.高等教育出版社，2006.页码134
现代，各位首相通常指定任各部一把手的国务大臣加上任农业部一把手的部门大臣组成内阁，构成例外的是，财政部总是有两位大臣进入内阁，即财政大臣和财政部部务大臣。

最后，各届内阁皆含有两位不领导任何一部的国务大臣，即枢密院长兼平民院领袖，和掌望大臣兼贵族院领袖。

内阁起着为大臣们提供信息、对政府的较低层次证明无法解决的问题作出决定、对若干重大政策问题作出最后决策(通常无异于认可)，例如对国家开支建议、对勾勒意义重大的政策改革建议白皮书、讨论棘手的政治事项的论坛，并测试领导集体的态度的作用。

有学者曾认为：“政府中对立法和行政的指挥机关是内阁。

行政活动经内阁而获协调，立法建议由内阁批准。

不过战后内阁的决策作用受到削弱，在撒切尔首相统治下，内阁更为惨淡，现代英国内部(乃至整个政府)的核心人物是首相。

英国首相是全国最高的领袖兼文官的首领、财政部首席大臣和内阁主席，同时又是执政党的领袖。

他既是行政领袖，又是政治领袖。

按照惯例，平民院多数党领袖由国王任命，担任首相。

首相掌握的权力概括为8项：任命内阁大臣、其他大臣和最高级文官；管理内阁、它的委员会和它们处理的事务；监督文官；管理政府机器和组织；监督安全工作；任命公共机构人员；颁授荣誉；解散议会。

（二）中央政府结构
长期以来，英国地方政府采用权力一元制，地方政府的核心就是选举产生的地方议会，具有法人的资格，郡议会和区议会称为主要的地方政府。

1、枢密院
枢密院是英国历史上遗留下来的一个古老机构，在法律上它是辅助英王行使立法、行政和司法的最高政府机构。

18世纪内阁建立以后，行政权力逐渐集聚于内阁，枢密院成为实际上毫无权力的机构。

枢密院由以枢密大臣为首的300名左右的枢密院顾问官组成。

他们由英王根据首相建议以特许状任命，终身任职，系荣誉职位。

枢密院现在仍存在的职能只是形式的、礼仪性的，即从事形式的颁发具有法律效力的公告和枢密院令的活动。

①枢密院公告和枢密院令的内容由内阁决定，也就是说，内阁的重要决定，均以“枢密院令”的形式予以公告，但内阁应对此负政治责任。

内阁大臣在枢密院会议上宣誓就职。

按法律规定，只有充任枢密院顾问官后才能在政府中担任要职。

枢密院内设各种委员会。

“枢密院司法委员会”是其中最重要的、规模最大的委员会。

它起源于枢密院成立时期，后来根据1883年《司法委员会法》正式成立。

它是英国以外英联邦成员国法①薄贵利.近现代地方政府比较.北京：光明日报出版社，1998.220
院的最终上诉法院，同时也是英王的法律咨询机构。

2、中央政府各部
英国“中央政府各部”并不是法律上的概念，没有明确的定义，其建立和发展复杂而不稳定。

英国当今各部门主要来源于三个方面：首先是以前国王宫廷官职，其次是国务大臣办公处，第三是近代以来所设立的新部。

其中央政府部门可分为三种类型：第一类为职能类部，如外交和联邦事务部，国防部，内政部，工业部，贸易部，能源部，就业部，教育科学部，环境事务部，卫生和社会安全部，交通部，农业、渔业和粮食部等。

第二类为地区性事务管理类部，如苏格兰事务部，威尔士事务部和北爱尔兰事务部。

第三类为中央经管类期．经管类部，如财政部、内阁办公厅等。

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从立法与行政的关系来看，内阁是英国行政机关(政府)的核心，而内阁制的原则之一是行政部门即(政府、内阁)必须向议会负责。

实际上就是说，政府的决策和活动必须获得议会中多数的同意，即表示信任。

由于内阁是英国政府的核心，而整个政府又是由许多部组成的，其中最重要的部门就是国防、外交、内务、教育与科学、环境、财政等部。

由此可见，英国内阁制的精髓是权力和责任集中于一个班子。

进入20世纪，英国内阁或政府的任务日益繁重。

因此，它建立了许多委员会以及其他机构来分担英国内部的繁重任务，从而达到良好的效果。

三、地方政府行政制度的确立
（一）行政法律制度的地位
英国地方自治制度拥有悠久的历史传统，被誉为“地方自治之家”。

可以说，英国地方自治制度对其他国家产生过广泛的影响。

在英国的传统法学中，行政法不是一个单独的部门，与其他法系国家相比，它的发展具有浓厚的私法色彩。

英国行政法的渊源包括：宪法原则，普通法精神，大量的习惯法和司法审查判例、国内成文法和欧共体(欧盟，下同)法。

其中，欧共体法中有关条约、法规可以直接适用。

例如《罗马条约》《欧洲共同体法1972》等。

②自工党1997年执政后，英国宪法制度所作的重大改革之一就是向苏格兰、威尔士、北爱尔兰和伦敦下放权力，以保障其法律地位和效力。

英国法院的组织结构主要有治安法院、郡法院、巡回法院、高等法院、上诉法院、上议院(最高法院)以及欧共体初级法院、欧共体法院。

其中行政案件一律由高等法院的行政法庭负责审理(类似于我国的一审)，当事人对审理结果不服的，可以上诉至上诉法院，再不服还可以上诉至上议院。

英国行政司法制度是指英
①任进.当代中外地方制度比较.人民日报出版社，2002.页码：231
②焦洪昌.宪法制度与法治政府.北京大学出版社，2008.页码：153
国公民、企业的合法权益受到行政机关或者其他行使公共权力的组织或个人侵害时，向法院请求司法救济的法律制度。

英国行政司法审查制度，比较典型地体现出了行政法的特点，其中司法审查是英国行政法的核心。

1、司法审查的基本情况。

英国行政司法审查是由高等法院对负责行使公共职责或权力的团体或个人进行的司法监督，主要是针对行政机关或法院作出决定的过程，而不是看其决定本身。

高等法院有25名专职法官负责处理行政案件，具体由行政法庭进行审理。

行政法庭每年审理的行政案件有5300多件，其中4400多个案件与司法审查有关。

2、司法审查的条件和依据。

司法审查的条件主要有两方面：一是司法审查的对象必须是行使公共职责或职能的团体或个人。

同时，如果存在其他法律救济方式，法院通常不会准予司法审查。

二是司法审查的申请人要有“足够的利害关系”。

提出司法审查有四个依据：(1)不合法。

行政机关或法院在行使权力或履行职责时违反了法律规定，如无权作出决定或超越职权范围行使权力均为不合法。

(2)程序不当。

即违反自然公正法则、程序不公或不符合法定程序要求。

自然公正法则包括由不具偏见的机构进行公平审理，为每一方提供足够机会陈述自己的观点。

(3)不合理。

一般情况下，如果这个决定是合理的，法院不干涉行政机关作出的决定。

(4)违反人权。

行政机关或法院的决定不能违反欧洲人权公约和英国人权法。

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3、司法审查的程序。

(1)提起诉讼。

起诉人必须遵守诉前行为议定书，根据英国民事诉讼程序规定，民事诉讼开始前，必须经过一个程序，即双方当事人相互交换信息，协商、和解。

如果通过该程序能解决问题，就可以避免诉讼。

申请人在提起司法审查诉讼前，也应写信给政府机关，告诉其起诉的依据和理由，使行政机关有时间作出解释或改变其决定。

(2)许可。

法官一般在审查申请人提交的文件后(未听取口头陈述前)，决定是否给予提起司法审查的许可。

实际上很多司法审查案件在这一阶段就被终止了，每年4400多司法审查案件中只有2000多件正式进入审查过程。

如果法院拒绝给予许可，或所给予的许可附带一定条件，申请人可以要求法院开庭听取口头陈述，重新考虑其决定。

如果法官听取口头陈述后仍拒绝给予许可，申请人可以在7天内向上诉法院上诉。

如果上诉法院仍拒绝许可，申请人就不能再上诉了。

一个案件从提起到许可大约要8个星期时间。

(3)审理。

司法审查案件一般由高等法院一名法官公开开庭审理，法官主要审查双方提交的书
①齐树洁.英国司法制度.厦门：厦门大学出版社第二版，2007.页码：354
面文件及证据，听取双方代理律师的陈述。

如各方同意，法院可决定以不开庭方式审理案件。

一个案件从许可到审理结束大约要20个星期时间。

(4)上诉。

上诉法院在审查上诉申请时，只针对原审法官是否有法律适用错误进行审查，而不再审查案件事实本身。

（二）地方政府的行政改革
英国的行政改革始于20世纪70年代末，成为世界各国政府创新的先驱。

在著名的“铁娘子”玛格丽特·撒切尔首相的领导下，保守党政府在大刀阔斧地变革英国经济、社会政策的同时，也对英国政府的行政管理体制进行了相应的改革。

二战之后英国政府机构的改革大致经历了以下三个阶段：改革的第一阶段战后至50年代末。

这一时期英国政府机构改革的主要内容首先是对战时的政府机构进行调整，其次是根据国有化和福利国家政策，扩大政府职能，增加政府机构。

战后，英国政府的职责迅速扩大，几乎涉及到了社会经济生活的各个方面，譬如安排全面就业，解决失业问题；推行卫生和社会保险计划；管理大的工业部门以及在地方政府的帮助下解决住房、社会福利和城乡建设问题等。

为此，政府不得不设立新的部门处理这些问题。

由于这一时期政府每个部门管理一个特定领域或方面的活动，从而导致了政府机构的膨胀和机构规模的扩大。

这种改革在满足了政府作用扩大需要的同时，也造成了政府支出的增加及行政协调和政策执行的困难。

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自60年代开始到70年代末是英国政府机构改革的第二个阶段。

这一时期改革的重点是解决由于政府机构的膨胀所引起的财政负担加重和行政效率下降的问题。

从60年代开始，为了加强中央对各政府部门活动的控制和财政支出的监督，英国成立了公共支出检查小组，并运用计划分析和评估的方法对政府决策行为、财政支出等进行严密分析，检验各部门的政策和行为是否与政府总的目标一致及是否有执行的必要，试图确立一种最为有效的政府管理方式。

但值得注意的是，这一时期由于政府活动的范围和规模没有大的变化，政府职能并没有多少增加或减少，机构改革的重点是对政府职能的重新划分和归类。

撒切尔夫人上台后开始了英国政府机构改革的第三个阶段。

撒切尔夫人执政初期，英国经济陷入了滞胀的困境，国民生产总值下降，通货膨胀居高不下，地方经济发展不平衡，政府财政负担沉重。

为扭转局面，撤切尔政府也对行政机构进行了改革。

改革的主要目标是控制政府支出和提高行政效率。

撤切尔夫人认为，英国行政管理的一个突出弊端就是，政府把太多的精力放在政策建议以及对这些建议的无休止的争论上了。

为此，她成立了以麦克斯·斯宾塞公司总裁瑞纳为①于军.英国地方政府行政改革研究—当代国外行政改革丛书.国家行政出版社.1999.页码：156
首的效率检查小组对政府的行政行为进行考察，试图通过引进私人公司的管理方法，改革英国政府机构及其制度，提高政府工作效率。

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战后半个世纪以来，英国政府机构的改革一直没有间断过。

20世纪80年代，英国的行政改革是在保守主义意识形态的指导下展开的，其主题表现为：私有化、分权化、竞争机制、企业精神、非管制化、服务质量以及对工会权力的限制。

90年代工党布莱尔政府上台后，在“第三条道路”理论的指导下，英国的公共行政改革转向建设“合作政府”的方向。

英国的政府改革虽然被认为是“撤切尔革命”的一个组成部分，但同英国历史传统中的“革命”一样，它也只是在既有体制结构内部中进行调整与改进。

作为古典保守主义的发源地，保守主义主张的渐进式改革道路贯穿了整个英国近代历史。

这一特点在英国的“新公共管理”改革中也同样得到了体现。

事实上，英国的“新公共管理”改革无论在规模上还是在性质上，都创造了当代公共行政的“新范式”。

英国在公共行政改革中所创造出的一系列方式和方法，也成为世界其他国家所积极效仿的对象。

四、英国地方制度的特色
英国地方制度的特色是地方自治，早在中世纪前期，英国的地方统治就不同于封建时代中国式的"官治"，其呈现出一定的自治特性。

这一自治特性分别表现为"官民合治"与"民官自治"。

无论是哪一种
情形,其自治形态都属于"国王监控的地方自治"。

这种自治形态真实地反映了王权触角的向下延伸与地方
集团对王权的制约,它对于英国地方自治的起步、宪政的发展、市民社会的孕育都产生了深远的影响，是
英国成为“地方自治之家”与“宪政之乡”的重要原因所在。

（一）政治文明的建设
国家是人类社会发展到一定历史阶段的产物。

但各个民族走向国家的路径不一样,由此形成了不同的制度特征、政治生活和运行机制。

在人类的历史上,英国的政治是一种独具特色又具有广泛而深刻影响的政治。

作为英国政体制度主要内容的英国地方政府,其自始都含有浓厚的地方主义色彩。

盎格鲁——撤克逊时代，是英国政治文明的奠基时代，对英国后来政治制度的发展，英国独特的政治文化传统的形成产生了深远的影响。

英国的贵族就是起源于盎格鲁——撒克逊时代,。

随着社会的发展, 贵族逐渐形成为社会的一个阶级, 对社会产生了重要的影响。

在政治上, 贵族控制着上院, 并对下院有相当的影响, 在政党斗争中起着特殊的作用。

他们还同时掌握着最高司法权, 并且强有力的经济实力也给贵族的统治权力提供了可靠的基础。

由于社会传统的影响, 贵族的权威性也在不断的加强，贵族的出现也促进了英国贵族精神的形成。

这种贵族精神的形成,使向上流社会看齐成为各阶级的价值取向, 整个社会的价值取向都开始向上流社会靠①郑楚宣.英国行政改革述评.广东行政学院学报，1995，第四期页码：56—57
齐, 无论是中等阶级奋斗的最终目标是进入上流社会, 还是工人阶级对平等和自由的追求,都是一场价值观念的较量, 这种较量的最终结果是以向贵族精神的融合而告终, 也就是所谓的英国“绅士风度”的形成。

其在政治上主要体现为政治上的谦恭有礼, 也就是说, 在政治上发生无法解决的冲突时, 通常就表现为为保存双方的颜面, 各自后退, 以形成一种新的政治制度。

如: 一位官员的名称往往不能表明他的实际掌权, 作为政府执行首脑的“首相”, 长时间只拥有财政部首席大臣的名义, 直至1937 年才终于得到首相称号；作为政府高级机构的枢密院, 虽然常常出现在政府文件中, 但实际上已形同虚设；国王虽为国家元首, 但事实上之具有政治偶像的荣誉地位；名义上不是国家机构而且名号通常不见于官方文件的政党, 却执掌着国家的政治权力。

宪政、议会、法治是英国对世界政治文明的贡献。

英国人引以为豪的是其自由与法制。

①政治文明是由政治理念、政治制度和政治行为构成的一个有机体。

思想意识是人们对自然和社会的认识,政治行为是一定思想和社会习俗下的行动,社会制度是思想意识指导下行为的结果和式样。

不同时期的中国学者均认为,英国的自由、政治文明与进步,均与他们的地方自治制度有关。

晚清时期留学英国的严复较早地、全面地考察了英国政治“体”与“用”、“上”与“下”、国家与社会之间的关系。

正是英国的地方自治造就了英国的政治文明。

由此不难看出，英国式政治民主道路的发展并没有经历其它西方国家那种激烈的革命。

它不是通过推翻一种旧制度来建立新的制度, 而主要是通过相互之间的妥协来建立政治制度。

而政治民主背后的政治文化, 则是推动着政治民主道路发展的重要因素。

它在传统与变革的冲突中, 走相互融合的道路, 形成了独具特色的英国式的政治文化, 从而促进了英国政治民主道路的形成。

（二）英国型的地方政府
英国型地方政府是一种以地方议会为中心的分权制地方制度模式。

在英国，地方自治的传统和观念由来已久，它是长期发展的产物。

其中，英国地方政府的特点是：
地方政府具有法律人格和独立地位。

英国作为单一制的国家，它能以自己的名义享受权利、承担义务，在法律范围内负责广泛的地方事务。

这种法人资格，过去或由英王特许，或由议会立法授予，现在都由法律授予。

地方政府以地方议会为核心的代表机关。

地方议会由民选的议员组成，但地方议会中的各种委员会是实际处理议会事务的机构，并由议会任命各种常任官员如警官、消防员、执行主管、社会事务官、财务员等组成执行部门，处理日常行政事务。

在中央，没有单独设立统一负责地方政府事务的部门，而是按地区分别设立苏格兰事务部、威尔土事务部和北爱尔兰事务部；对英格兰地区事务，则主要由副首相府主管。

在地方，政府间①焦洪昌.宪法制度与法治政府.北京大学出版社，2008.页码：235。