国际生态补偿政策对中国的借鉴意义

生态系统保护是国际社会非常关注的环境问题之一，它一方面对那些提供重要生态服务功能的地区及生物多样性保护的热点地区进行保护，另一方面也越来越重视在资源开发利用过程中引发的生态系统退化问题。

在解决生态系统退化的过程中，对由于保持某种生态服务所引发的额外成本或经济损失，以及资源开发给当地带来的损失所给予的补偿，也就成为生态系统保护的重要内容。

国际上解决生态系统保护中的补偿问题一般采取两大类政策手段：⑴　包含补偿内容的直接管理措施，如建立一些相关的法律法规等；⑵　利用市场手段来调节人类的资源开发活动，以促进生态系统服务功能的保护。

国外生态补偿政策目前各国并没有专门的有关生态补偿的法律和政策，与生态补偿概念类似的相关规定大都包含在与生态系统保护密切相关的其他法律和政策之中，如农业政策、林业政策、自然资源开发政策等。

农业政策中生态补偿的相关规定农田的开垦不可避免地要改变原有生态系统的结构和功能，过度的开垦还会造成土地盐渍化、土壤退化、水土流失等环境问题。

为了在发展农业的同时防止生态系统退化，实现农业的可持续发展，许多国家在其农业政策中，都加入了生态系统保护及生态补偿的相关规定。

瑞士农业政策 １９９２年瑞士修订了《联邦农业法》，对３种农业发展类型分别提供了财政补偿：⑴支持保护特定的物种；⑵　支持更高生态标准的保护性农业活动；⑶　支持有机农业。

具体体现在生态补偿区域计划和生态税改革计划之中。

生态补偿区域计划包括３个部分：⑴　自１９９９年起农民因保护性农业活动获得相关的生产补助；⑵　自１９９３年开始，政府为那些自愿遵守环境保护措施的农民给予直接付费补偿；⑶　自２００２年起，政府对因参与保护生物群落计划并取得成绩的农民给予奖励性的补助。

此外，瑞士支持将生态保护的费用支付问题综合纳入全面的税收改革计划，包括激励性税收应该与财政和公共开支的规定相一致；重要的环境目标应该被这些税收措施所支持；各类新旧补贴都不得与生态系统保护目标相冲突。

美国农业政策 １９５６年美国政府推行保护性退耕计划，又称土壤银行计划，即鼓励农场主短期或长期退耕一部分土地，“存入”土壤银行，银行付给一定的补助，对按照计划退耕的农场主给予农产品价格补贴，引导农场主把退耕土地用于土壤保护。

１９６１年又制定了紧急饲料谷物计划，为减少饲 国际生态补偿政策 对中国的借鉴意义 高彤　杨姝影／国家环境保护总局环境与经济政策研究中心料谷物的库存和产量，鼓励农场主停耕２０％的耕地，即可以从政府取得停耕土地正常产量５０％的现金或实物补助；如果停耕土地超过２０％，补偿比例可提高到６０％。

１９６５年又实施了有偿转耕计划，进一步细化了退耕休耕的生态补贴。

据统计，１９５９—１９６８年的１０年间，仅按照土壤银行计划退耕的耕地每年就有４４５万～１１７４万公顷。

１９８５年美国政府制定实施了“保护性储备计划”，其主要内容是：在美国农业部的监督下，对容易发生土壤侵蚀的耕地，实行为期１０年的休耕或永久性退耕还草、退耕还林，同时作为补偿，由农业部每年向该计划的参加者支付一定数量的补助金；对永久性退耕还草或者退耕还林的农民，农业部还一次性支付相当于其种树和种草费用总额一半的补助金。

此后，美国又相继出台了《１９９６年农业法》和《２００２年农业法》。

《２００２年农业法》的有效期为６年，在《１９９６年农业法》规定的６６６亿美元农业补贴基础上，又新增了５１９亿美元农业补贴，其中有１７１亿美元用于农业环境保护计划。

矿区复垦政策中关于补偿的相关规定自然资源开发对生态系统造成的危害是显而易见的，对资源开发中引发的生态问题，许多国家都是通过权利金调节不同资源使用者之间的关系，通过矿产权出让金或矿业权有偿使用费调节国家与矿业权人之间的关系，通过具有生态税特征的消费税等调节资源消费者与社会的关系。

这些税费收入主要用于生态系统治理，资金不足时，政府还会多渠道筹集资金加以补充，绝不会在环境保护上留下资金缺口。

德国对矿区恢复的规定 近年来，德国联邦政府针对新老矿区的不同情况，采取相应解决方法，取得了明显成效。

对于历史遗留下来的老矿区，专门成立矿山复垦公司专司此项工作，复垦所需资金由政府全额拨款，并按联邦政府占７５％、州政府占２５％的比例分担。

对于新开发矿区，根据联邦矿山法的有关规定要求：矿区业主必须对矿区复垦提出具体措施并作为审批的先决条件；必须预留复垦专项资金，其数量由复垦的任务量确定，一般占企业年利润的３％；必须对因开矿占用的森林、草地实行等面积异地恢复。

在开发和复垦的过程中，政府制定了严格的环保法规和标准，并经常进行专项检查，确保复垦工作落到实处。

美国对矿区恢复的规定 美国是最早开始关注矿区生态环境修复的国家之一。

１９７７年８月３日美国国会通过并颁布了第一部全国性矿区生态系统修复法规——《露天采矿管理与（环境）修复法》。

在生态治理的责任方面，对于法律颁布前后的矿区破坏区别对待：颁布后出现的矿区生态破坏，一律实行“谁破坏、谁恢复”，由矿山主１００％进行修复；法律颁布前已破坏的废弃矿区，则有国家通过建立治理基金的方式组织恢复治理。

美国国库账册中设有“废弃矿恢复治理（复垦）基金”，每个州也都设有该州的废矿恢复治理基金。

另外在资源开发过程中，美国将开采许可证制度与生态补偿与修复挂钩，并实行恢复治理保证金制度。

在开采许可证申请得到批准但尚未正式颁发以前，申请人先交纳恢复治理保证金。

该保证金在采矿者不履行恢复治理计划时用来支付恢复治理作业的费用，每一个许可证所呈交的保证金不得少于１万美元，完成恢复治理且验收合格后予以返还。

对中国的借鉴意义农业政策 从国外有关农业政策中对补偿的相关规定可以发现以下几个特点：⑴　政策的实施主要是通过补偿，鼓励农民采取环境友好的生产方式实现农业生产方式和生产结构的转变，从而达到保护生态环境的目的；⑵　补偿的方式基本上都是政府通过某一项目的实施支付给农场主，并且该项目具备一定延续性；⑶　补偿一般都与相应的环保措施挂钩，并且这些环保政策非常具有实质性；⑷　保护项目的实施是通过政府与农户达成协议的方式实现的。

对于目前中国实行的退耕还林还草等具备生态补偿含义的政策而言，其借鉴意义主要体现在：补偿只是一种经济激励手段，一定要辅之以相应的其他扶植措施，确保失地农民可以通过保护环境得到实际的收益；对于地区差异性较大的国家而言，要考虑政策制定的公平性，补偿标准应该有所区别。

资源开发政策 对于资源开发过程中的生态补偿，国外的经验强调新老矿区区别对待。

对于老矿区的历史遗留问题，主要靠政府投入资金；对于新矿区而言，必须遵循“谁破坏，谁恢复”的原则，资源开发者应承担主要责任，负责资源开发活动过程中和结束后的生态修复责任。

这为我们提供了很好的借鉴。

国外生态补偿方式国外进行生态补偿的方式主要是进行生态系统服务购买。

由于生态系统服务的公共物品性质，传统意义上政府是生态系统服务的购买者或资助者。

随着人们对生态服务价值的认识和研究的逐步深入，越来越多的个人、企业、地方政府和非政府组织愿意为生态系统服务支付一定的费用，以减少生态退化引发的生态服务减少及其导致的损失。

同时也在寻求对维持生态系统服务的成本进行相应的补偿方式。

目前在国际上，对生态系统服务的购买类型可以分为两大类：⑴　政府购买，或称为公共支付体系；⑵　较多地运用市场的手段，如私人交易、开放的市场贸易、生态标记及使用者付费等。

生态补偿的类型公共支付体系 主要是指由政府来购买社会需要的生态服务，然后提供给社会成员。

购买生态服务的资金，可能来自于公共财政资源，也可能来自于有针对性的税收或政府掌控的其他金融资源，如一些基金、国债和国际上的一些援助资金。

应该说，无论从支付规模还是应用的广泛程度来说，以政府购买为主的公共支付体系是购买生态服务的主要形式。

美国耕地的保护性储备计划案例保护性储备计划（Ｃｏｎｓｅｒｖａｔｉｏｎ　ＲｅｓｅｒｖｅＰｒｏｇｒａｍ—ＣＲＰ），是美国保护性退耕计划（Ｌａｎｄ　ｒｅｔｉｒｅｍｅｎｔ　ｐｒｏｇｒａｍｓ）的一个重要组成部分，始于１９８５年。

这个计划源于在美国有一部分耕地是处在土地极易侵蚀退化的地区，因此政府希望通过与农民签订合同使之放弃在这类生态敏感的土地上耕作，并且帮助他们种草种树，使土地重新覆盖植被，从而达到保护生态环境的目的。

按照登记注册的土地数量，政府向签订合同的农民以一定土地租税价来支付租金，并且可以分担农民在建设保护地过程中大约５０％的成本，一般项目的合同期为１０～１５年。

补偿资金由政府提供，但在项目实施过程中则利用了市场机制，并遵循农户自愿的原则。

如项目的租金率是根据土地的生产潜力，通过引入竞争机制来确定与当地自然经济条件相适应的租金率，也就是补偿标准。

在美国，不同州的租金率是不同的。

在合同期满后农户可以根据当时农作物的市场行情来确定是否参加下一个阶段的退耕项目。

相关的研究表明，保护性储备计划从１９８５年到２００２年，已有１３６０万公顷耕地退出农业生产活动，涉及３７万农户，美国农业部每年要支付约１５亿美元用于支付土地租金和转换生产方式的成本，平均补偿金额为１１６美元／公顷每年。

退耕的土地，６０％转为草地，１６％转为林地，５％转为湿地。

私人交易 这类支付模式是指生态服务的受益方与支付方之间的直接交易，适用于生态服务的受益方较少并很明确，提供者被组织起来或者数量不多的情况，一般是一对一交易。

交易双方经过谈判或通过中介，确定交易的条件和价格。

私人交易通常限定在一定的范围和透明度内，主要是得益于较为明晰的产权和可操作的合同。

一对一交易常见于小流域上下游之间、产权比较明确的森林生态系统与其周边受益地区，有时也可能是某些保护组织和商业机构达成为保护生态系统功能而支付的报酬等。

美国纽约市与上游的清洁供水交易案例纽约市９００万市民的饮用水，有９０％来源于上游卡茨基尔河（Ｃａｔｓｋｉｌｌｓ）和特拉华河流域。

２０世纪８０年代后期开始，微生物污染引起了越来越多的关注。

１９８９年美国环保局要求，所有来自于地表水的城市供水，都要建立水的过滤净化设施，但那些已有水处理环节或自然条件能够提供安全饮用水的企业可以例外。

纽约市估算，要建立新的过滤净化设施需要投资６０亿～８０亿美元，加上每年３亿～５亿美元的运行费用，成本非常高。

而如果对上游卡茨基尔河和特拉华河流域在１０年内投入１０亿～１５亿美元以改善流域内的土地利用和生产方式，水质就可以达到要求。

另外，这项费用的主要来源是对用水户征收９％的附加税，为期５年。

而要新建一座水过滤厂，其税率可能需要提高２倍。

纽约市最后决定投资购买上游卡茨基尔河和特拉华河流域的生态服务。

资金的来源分为３个部分：政府对水用户征收的附加税、纽约市公债以及信托基金。

具体的实施方式是纽约市为该流域内采取最好管理措施的奶牛场和林场经营者提供了４０００万美元，让他们采用环境友好的生产方式来改善水质。