规划环境影响评价有效性探讨

1引言与西方国家相比，我国规划环评虽然起步较晚，但由于在此之前已经开展了大量的区域环评工作，积累了大量经验，而且一开始就将规划环评上升到法律的高度。

因此，规划环评的开展在我国已经具备重要的法律基础和现实环境。

经过几年的实践，规划环评得到了长足的发展，力求从源头防治环境污染和生态破坏，进一步提升环评对经济发展保驾护航的作用。

但取得成绩的同时，规划环评也显现出一些问题，影响规划环评的有效实施。

本文以规划环评有效性为研究对象，分析影响规划环评有效性的内部和外部制约因素，探讨在规划环评实施全过程中更为有效的方式和方法，以期对规划环境影响评价的推行有所帮助。

2我国规划环评有效性的主要制约因素2.1内部制约因素2.1.1规划体系复杂我国现行的规划体系根据行政层次和功能的不同，可以概况为“三级三类”，即国家级、省（区、市）级、市县级规划，总体、专项、区域规划。

各级规划的编制是自上而下进行的，由于各类规划隶属于不同的主管部门，没有一个权威机构进行有效的统筹规划，这就严重地削弱了规划体系的整体功能。

我国现有合法规划名称不下数百种，相互交叉、重叠现象严重，且不同层次或类型的规划之间缺乏联系和协调，最终导致规划体系内部互相矛盾、难以协调。

规划体系复杂是影响规划环评有效性的首要因素，因为规划的目标和等级直接决定规划环评的类别和内容。

规划之间的不协调不仅给规划环评编制带来困难，还会导致规划环评结论相互冲突，进而降低了有效性。

2.1.2评价重点不突出评价重点识别阶段，对主要环境影响的识别和可能替代方案的确定，是决定整个环评报告书成败的关键，也是抓住规划主要问题，为最终决策提供清晰技术依据的前提。

因此，评价重点能否被有效识别是影响规划环评有效性的又一重要制约因素。

我国《规划环境影响评价技术导则》规定“现状分析”和“环境影响识别”时应突出重点环境影响，但并未提出具体措施，加之各类规划内容差异性较大，尤其是专项规划的技术性较强，且各行业规划的环评技术规范尚在制订当中，致使我国规划环评编制过分强调全面，缺乏对替代方案的设计和论证，与国外相比过于程序化、面面俱到，导致重点不够突出，规划环境影响评价有效性探讨尤琦1，2张磊3（1.辽宁省环境科学研究院，辽宁沈阳110031；2.辽宁省流域污染控制重点实验室，辽宁沈阳110031；3.南开大学环境科学与工程学院，天津300071）摘要：以规划环境影响评价有效性为研究对象，从规划体系复杂性、评价重点识别、理论与技术支持不够等方面分析了影响规划环境影响评价的内在制约因素；从经济、法律、行政管理、文化等方面分析了影响规划环境影响评价的外在制约因素；并从对象、过程、内容、监督和资源支持5个方面探讨了在规划环境影响评价实施全过程中提高有效性的方式和方法。

关键词：规划环境影响评价；规划；制约因素；有效性Abstract：Focusing on the effectiveness of PEIA in China,the direct restrictive factors,which have influenced the effectiveness of PEIA in terms of the complexity of planning system,the identification of essentials in PEIA,and the limitation of methods and techniques was analyzed.The indirect restrictive factors on the economic factors,the legal liabilities,administration system as well as civilization was also researched.In order to enhancing the PEIA effectiveness,the effectiveness on planning system,assessment process,environmental impact statement,supervising functions,and resources support were discussed.K ey word s：planning environmental impact assessment（PEIA）；planning；restrictive factors；effectiveness中图分类号：X820.3文献标识码：A文章编号：1674－1021（2010）02-0051-04收稿日期：2009－06－09；修订日期：2010-01-26。

作者简介：尤琦，女，1982年生，主要从事规划环境影响评价工作。

而且评价内容缺乏针对性和可操作性，各级规划环评之间以及规划环评与项目环评之间脱节，从而影响了规划环评有效性。

2.1.3理论与技术支持不够理论和技术有效性能直接决定预测结果科学性和可靠性，一个完整的环评过程有赖于多种理论和技术方法的集成和综合应用。

规划环评尚未形成完善的理论和方法体系，因此缺乏相应理论和技术也是影响规划环评有效性内部制约因素之一。

《规划环评技术导则》是我国规划环评编制的主要依据，它对规划环评的一般原则、技术程序、方法、内容和要求都作出了规定，促进了规划环评的科学化和规范化。

但是，由于规划环评涉及规划众多，而各行业专项规划技术导则尚未出台，难以形成有效支持。

此外，现有的评价方法和技术中尚缺少对环境效益的量化分析方法，与规划布局、结构和规模等有关的定量方法以及模拟、GIS等辅助技术的应用。

2.2外部制约因素2.2.1经济发展策略在影响规划环评有效性众多制约因素中，经济因素虽属外部制约因素，却是最具决定性、影响最大、矛盾最深的因素。

同其他众多发展中国家一样，中国为满足数亿人民生活需求，不得不将经济发展作为首要任务和目标。

经济发展过程中，环境问题日益突出，而规划环评始终难以有效参与到综合决策中，难以调和经济与环境之间的矛盾。

近年来，国家提出高效发展、节能减排、科学发展等新发展模式，但正如OECD中国环境绩效评估报告中所言，中国环境保护仍存在一定缺陷，不足以应对中国快速经济增长所带来的环境压力和挑战，也不能充分获得污染削减和自然保护所带来的潜在经济收益［1］。

尤其在全球经济趋缓的今天，许多高能耗、高污染、资源性企业濒临破产，粗放经济结构需要重新洗牌，中国必须就如何在经济发展和环境保护之间分配资源的问题作出取舍、选择，协调好经济发展与环境保护之间的关系，才能提高规划环评有效性，从源头上防止环境污染和生态破坏。

2.2.2法律体系规划环评实施需要完善的法律体系作保障。

我国法律体系仍存在不完善的地方，加之规划环评相关法律仍在拟定中，且需要漫长的探索过程，因此，法律体系宽泛和缺失是约束我国规划环评有效性外部制约因素之一。

美国《国家环境政策法》将环境影响评价规定为联邦机构固有职责和权利，而且有司法部门监督管理，从而形成有效保障。

我国环评相关法规虽规定了相关机构和个人的法律职责，但由于环保部门缺乏必要的执法权，很难保障环评最终的有效实施。

此外，由于缺少司法介入，以公众为主体的第三方的监督力度不足以保障自我权益，加之有关法律对某些违法行为处罚过轻，因此，环保部门和司法部门都不能有效地遏制违法行为产生［2］。

2.2.3行政管理体系西方发达国家认为开展战略环评目的是在现有制度安排和管理体制下，寻求经济发展部门与环境保护部门之间利益结合点和平衡点。

规划环评的开展和执行过程，事实上就是相关利益团体的妥协和谈判过程。

可见，行政管理体系高效，尤其是部门协作是影响规划环评有效性又一外部制约因素。

我国法律设定环保部门统一监督管理体制，从理论上讲是比较理想的。

但由于我国行政管理体系上条块分割严重，部门间职权交叉，责任模糊，缺乏长期合作、沟通的基础，资源共享困难，又缺少“牵头机构”［3］进行协调，规划环评很难较早地介入规划，难以实现规划与环评互动反馈，也就无法追溯、了解规划前期的所有方案，从而影响了规划环评有效性，这也是替代方案选择缺失的主要原因。

2.2.4社会文化背景社会文化背景也是影响规划环评有效性外部制约因素之一，且成因复杂、影响广泛。

迄今为止，很多学者对文化在决定人类的环境行为方面的作用进行研究，但由于在环境方面具有重要作用的文化构成要素很多且容易发生变化，很难确定文化对环境有关人类行为的实际影响程度。

我国特殊社会文化背景，或多或少影响着规划环评编制、执行和公众参与效果，也是影响我国行政管理体系重要原因之一，使我国规划环评尚未达到自觉、客观的论证和执行。

此外，我国特殊文化背景和自上而下的决策方式在一定程度上增加了公众参与的复杂性和不确定性［4］，降低了公众参与的效果。

3提高我国规划环评有效性的建议3.1对象有效性规划作为环评对象，其有效性与规划环评有效性息息相关。

为提高规划有效性应把握以下几点：（1）提升规划法律效力。

目前，我国土地利用总体规划、控制性详细规划和“十一五”规划中约束性指标已经具有法律效力，这是保证我国规划目标实现的重要转变。

今后应进一步提升规划法律效力，处理好宏观指导与强制执行之间的矛盾，使我国规划体系走上法制化、科学化道路。

（2）完善规划编制协调机制。

应符合规划服从政策、下级服从上级、区域服从总体、项目服从规划的原则，目标应该在各级规划中保持一致并要逐步具体化，而不应被削弱或忽略。

这样，也就保证了规划环评有效性和一致性。

（3）在规划编制初期就要对环境予以足够重视。

规划是对经济、社会、安全、环境等各要素的综合考虑过程，并在各要素博弈中得出最佳方案。

规划部门在规划编制初期应主动进行环境咨询和公众参与；在替代方案筛选中，应充分考虑环境因素影响，提高规划环境可能性和环境保护效力。

（4）规划编制、修改过程中应充分考虑规划环评建议和减缓措施，以保证环境效益的实现。

规划审批时，应将规划环评结论和审查意见作为决策重要依据，必要时将规划环评采纳情况和说明向公众公开。

3.2过程有效性规划环评注重过程有效性，包括环评与规划过程有效融合、规划执行效果，力求在规划整个生命周期中体现规划环评有效性。

本文将规划和规划环评过程分为咨询、编制、完成、实施4个阶段，见图1。

在咨询阶段，规划部门作为主体，将确定规划目标和设计方案形成规划初稿。

在此阶段，规划部门应主动向环评机构咨询，以保证环境因素及早被考虑，有利于替代方案选择。

在咨询过程中，环评机构也能掌握更多信息，提高环评大纲针对性和有效性。

在编制阶段，规划编制部门是环评直接针对者，也是主要压力来源，二者能否协调合作，往往决定规划环评的性质。